Глава 8 Большой Кавказ сегодня и завтра

Стратегия выстраивания добрососедских отношений. Республика Южная Осетия и Республика Абхазия. Действия России в общекавказском формате

В 2002 году Президент РФ принял решение провести обстоятельную подготовку и рассмотреть на пленарном заседании Государственного Совета Российской Федерации ключевые вопросы внешней политики. Замысел был направлен на активное участие в обсуждении такого масштабного вопроса, как внешняя политика, не только официальными дипломатами, но и руководителями субъектов, образующих нашу Федерацию. С двумя докладами было поручено выступать на Госсовете министру иностранных дел И.С. Иванову и мне, видимо, потому, что имел опыт внешнеполитической и дипломатической работы. Цель была двуединой, а именно сформулировать приоритетную повестку дня, придать обсуждению дискуссионный характер, обсудить экспертные точки зрения. Не легкая задача. Охотно и ответственно взялся за дело. В течение шести-семи месяцев были организованы многочисленные дискуссии представителей академической науки, политиков и дипломатов разных поколений и разного политического опыта. Все мысли и предложения задокументированы и находятся в текущем архиве Госсовета. Подготовка была завершена к концу 2000 года, а само заседание состоялось 23 января 2003 года. Событие ответственное даже для профессиональных политиков. В Кремлевском зале Президент, правительство, руководители республик и губернаторы, члены Совета Безопасности и т. д. После наших с И.С. Ивановым докладов содержательные выступления и, конечно, расставленные акценты на главных направлениях внешнеполитических задач. На передний план вышли вопросы углубления, как очевидного приоритета, связей со странами постсоветского пространства. Наступил период политической реальности в отношении СНГ, необходимость сосредоточиться на укреплении ядра государств СНГ, понимающих важность интеграционных проектов.

Спустя 15 лет стратегия выстраивания добрососедских отношений по всему периметру границ современной России остается актуальной. В перспективном направлении идут дела, не без сложностей и спотыканий, в Евразийском экономическом союзе, будущее которого следует воспринимать в контексте формирования многополярного мира. Особое место для государств-союзников отводится ОДКБ, как форме коллективной безопасности.

Формула успешных двусторонних отношений была и остается звеном успеха. Однако решение острых региональных задач лежит в плоскости коллективных, солидарных траекторий. Именно поэтому автор книги счел нужным сказать подробнее о Большом Кавказе.

Динамичное развитие Кавказа как единого геополитического региона невозможно без сотрудничества на многостороннем межгосударственном уровне. Провоцируемый кризис в межгосударственных отношениях, когда одна из стран региона всячески стремится под зонтик НАТО, при этом спекулируя на «российской угрозе», показывает, что даже трудно добытые успехи в урегулировании острых конфликтов, каким явился мирный процесс в Южной Осетии в 1993–2003 годах, не гарантируют устойчивого мира без общекавказской системы коллективной безопасности.

В 2008 году на политической карте мира появились два новых, пока частично признанных государства – Республика Южная Осетия и Республика Абхазия. Появилась новая политическая реальность, удостоверяющая не столько кризис международного права, сколько несостоятельность политического курса, эксплуатирующего военно-силовые методы решения этнополитических проблем. Все более очевидной становится необходимость создания новых механизмов коллективной безопасности, которые бы позволили с годами восстановить здесь ресурсы межгосударственного и межнационального доверия, создать прочные гарантии мира, застрахованного от прорывов к власти различного рода радикалов.

На южнокавказском направлении два серьезных фактора. Во-первых, патовая ситуация в армяно-азербайджанском конфликте по Нагорному Карабаху препятствует какому-либо кардинальному прорыву к построению устойчивой, целостной системы отношений в формате «кавказской четверки». Но здесь активность России как определенного гаранта в балансе сил и интересов сторон еще приемлется обеими сторонами конфликта, что очень важно. Другая ситуация с официальным Тбилиси. Элита Грузии отчетливо ориентирована на получение некоего неформального статуса «привилегированного члена НАТО в регионе», отсюда и характер ее отношения к России, стремление ослабить ее геополитическую роль.

Само подобное поведение тбилисского руководства политиков во многом сформировалось по причине ослабления роли России в 1990-х годах. Между тем глубокое, стратегическое осмысление будущего говорит о важности программы, соответствующей интересам и чаяниям народов Кавказа и России, долговременной стратегической линии в регионе. Позиция действующего государственного руководства РФ основана на признании геополитического единства Кавказа, и отсюда объективное наличие интересов России в регионе.

Уверен, что исторической альтернативы новым формам интеграции Кавказа как единой геополитической и человеческой реальности нет. Сохранение позиций нашей страны и обеспечение добрососедских отношений на Кавказе объективно соответствует геополитическим и экономическим интересами самих южнокавказских государств.

Развитие сотрудничества со странами Южного Кавказа предполагает опору на соответствующие организационные механизмы, выстраиваемые на различных уровнях общественно-политического и экономического взаимодействия. Речь идет не только о возможностях двусторонних межгосударственных соглашений или о функционировании надгосударственных структур. Важную роль в наращивании комплекса сотрудничества между государствами региона играет подключение возможностей региональных и местных властей, а также всего негосударственного (неправительственного) сектора, который на Кавказе традиционно сохранял значимое место в развитии трансграничных, интеграционных связей. Существенно, что подключение к выстраиванию комплекса межгосударственных отношений приграничных регионов будет способствовать созданию организационно-правовых ниш для налаживания отношений в зонах военно-политических конфликтов. В этом случае откроются возможности для значительно большей вариативности самих политико-правовых моделей урегулирования, когда Абхазия и Южная Осетия перестанут восприниматься как «точки противостояния», станут территориями межгосударственного сотрудничества и устойчивого мира.

Многоуровневое интеграционное строительство на Кавказе предполагает использование исторически сложившихся хозяйственных и культурных связей и создание новых институтов и форм деятельности, соответствующих перспективам развития экономик и гражданского общества наших стран. Важно, что многоуровневое интеграционное строительство позволит создать более надежный «страховочный ресурс» на случай возможных эпизодических кризисов в межгосударственных отношениях и необходимое основание для исторической прочности таких отношений на Кавказе.

Действия России в общекавказском формате по-прежнему основываются на весомом культурно-историческом наследии и высокой степени трудового вовлечения граждан южнокавказских государств в российскую экономику, а в последнее время и в сферу активности российского бизнес-сообщества на территории этих государств.

Организационной площадкой для использования новых возможностей интеграции могло бы стать проведение Общекавказского форума по стабилизации и перспективам устойчивого развития Кавказского региона. Центральная идея форума, объединяющего усилия представителей наиболее авторитетных общественных объединений России и государств Южного Кавказа, – определение путей к созданию качественно иной общественно-политической атмосферы в регионе. Сейчас в Южнокавказском регионе сохраняется «ситуация развилки»: или перехода к устойчивому функционированию национально-государственных институтов, или возвращения к воспроизводству политических кризисов. И именно сейчас важно сформулировать солидарные и влиятельные определения уроков трудных 1990-х годов и самых последних драматических событий 2000-х. Именно сейчас важно определить контуры консенсуса влиятельных общественных сил. Этот консенсус должен касаться общих перспектив региона и упредить вероятность нового дрейфа от политических кризисов к межнациональным потрясениям.

Необходимым условием внутрироссийского плана остается качественное выстраивание собственного российского национального законодательства по приграничному сотрудничеству и соответствующей ведомственной практики на местах. Один из критериев качества здесь – это наращивание, а не сокращение массива легальных трансграничных хозяйственно-экономических отношений и культурных связей (совместные фирмы и торговые центры, образовательные и научно-исследовательские проекты и т. д.). Концепция развития приграничного сотрудничества в РФ, равно как и соответствующий федеральный закон в будущем, должны выступать своего рода подготовленным и удобным российским терминалом для создания более широких возможностей Южного Кавказа, его человеческого и политического капитала на российском экономическом и гуманитарном направлении. Эта функция должна быть характерна не только для специального законодательства по приграничному сотрудничеству, но и для всего правового комплекса, регулирующего отношения на приграничных территориях и трансграничные связи на Кавказе. Такой подход – путь к эффективному сотрудничеству и стабильным отношениям.

Важно продолжение необходимой работы (дипломатической, экспертной) по подготовке и заключению модельных двусторонних соглашений по жизнеобеспечению на сопредельных/приграничных территориях (Россия – Грузия, Россия – Азербайджан). Реализация таких соглашений могла бы способствовать смягчению и нейтрализации определенных негативных эффектов, связанных с функционированием государственной границы в зонах проживания «разделенных народов».

Институциональное строительство – важный аспект интеграционных усилий России на Кавказе. Продуктивно может работать Ассоциация парламентариев законодательных органов южнокавказских государств и субъектов РФ Южного и Северо-Кавказского федеральных округов; работу этой ассоциации можно с пользой развернуть в качестве своего рода площадки для компетентного обсуждения актуальных проблем общерегионального и локально-приграничного характера (где могли бы присутствовать власти и проблемы не только общерегионального, но и местного уровня).

Важное направление внутренней перспективной работы в пределах приграничных субъектов ЮФО и СКФО – повышение информированности и подготовленности республиканских ведомств и местных администраций приграничных территорий РФ по всему кругу вопросов, связанных с приграничным сотрудничеством. В частности, по нормативно-правовым актам, касающимся приграничного сотрудничества: от известной Концепции приграничного сотрудничества и национального российского законодательства, регламентирующего такую возможность для приграничных территорий РФ, до международных соглашений (конвенций) и стандартов делопроизводства.

Определяющим препятствием, которое блокирует интеграционные процессы в Кавказском регионе, является сохранение негативного наследия этнополитических конфликтов начала – середины 1990-х годов и их новейшая эскалация в 2008 году. Насыщенный внутренними конфликтами Кавказ – весьма удобная площадка для разворачивания здесь различных импортных стратегий урегулирования, разработчики которых в целом преследуют интересы, далекие от общекавказских. Некоторые из этих стратегий носят целостный характер и достойны тщательного изучения. Другие – пример опасного экпериментирования на грани провокации (таким, в частности, были известные «модели урегулирования», подтолкнувшие Грузию к созданию так называемых альтернативных правительств в Верхней Абхазии и в грузинском анклаве в Южной Осетии).

Еще в 1999 году Гейдар Алиев на Стамбульском саммите ОБСЕ выдвинул идею подготовки договора для Кавказского региона, аналогичного «Пакту о стабильности в Восточной Европе», назвав его «Пактом безопасности и сотрудничества на Южном Кавказе». К участию в нем приглашались закавказские государства, Турция, а также Россия, США и ЕС. В 2000 году появился турецкий «Пакт стабильности для Кавказа», выдвинутый президентом Турции Демирелем. Известно армянское предложение по региональной безопасности 2001 года (по формуле «3+3+2»: Азербайджан, Армения и Грузия плюс Россия, Иран и Турция при участии ЕС и США в роли наблюдателей). Наконец, в 2004 году Германия вышла с инициативой «Пакт стабильности для Кавказа», который предусматривал – при сохранении ведущей роли России – фактически тот же круг участников. Представляется, что именно такое расширение пакта сделало его невозможным. Перспектива прямого диалога между кавказскими государствами – это путь к успеху. Обрести преференциальную поддержку третьих стран, находящихся вне региона, – это как минимум иллюзия.

Интересам России и других кавказских государств отвечает проведение инициативной стратегии по выработке или обновлению концептуальных основ урегулирования конфликтов и созданию перспективных организационных форм для такой работы. В этой связи необходимо продумать возможности по созданию кавказского «Совета по урегулированию»: ключевым концептуальным моментом в содержательной работе Совета мог бы стать поиск моделей урегулирования в рамках общекавказского интеграционного процесса и соответствующих гарантий.

Совершенно ясно, что интеграционной стратегии на кавказском направлении необходимо придать более качественную экспертную оснащенность. Эта задача может быть сформулирована иначе: необходимо более тесное взаимодействие официальных государственных структур различного властного уровня и ведомственного профиля с отечественными научно-исследовательскими учреждениями. Нужно вспомнить о таком эффективном механизме «обкатки» скоординированной и одновременно оперативной политической активности по конкретным вопросам, как Совет по Кавказу. Здесь на регулярной основе можно было бы проводить ситуационный анализ, обеспечивать должное информационное взаимодействие и в итоге способствовать выработке единой линии поведения различных ведомств и структур в отношении конкретных вопросов по кавказскому направлению.

Развитию приграничного сотрудничества, преодолению последствий конфликтов и качественному экспертному оснащению российской кавказской политики в целом послужит налаживание мониторинговой системы, прослеживающей динамику ситуации как на локальном, оперативном, так и на общерегиональном, стратегическом уровнях. Важность налаживания мониторинга региональных конфликтов и постконфликтного развития связана также с необходимостью преодоления явного дефицита исследований, касающихся анализа общественного мнения, политико-правовых моделей урегулирования и миротворческой роли России в реальной стабилизации в конфликтных зонах. Существующий опыт урегулирования в целом не получает достаточной аналитической проработки и пока, к сожалению, не имеет публичного резонанса в общественном мнении государств Южного Кавказа. А усилия России в августовской войне (по принуждению зарвавшихся политиканов к должной мере адекватности) благодаря экспертной активности внекавказских государств пытались использовать для дискредитации исторической роли России в регионе. Поэтому назревшей потребностью является укрепление организационной основы для проведения исследований по истории и современным проблемам региона. Давно надо было согласиться, что вопросы истории Кавказа есть не только «музейно-этнографическое» или военно-патриотическое прошлое, но не что иное, как устойчиво актуальная и всегда современная проблематика, связанная с самими основами духовно-идеологического и политического присутствия России на Кавказе. Учитывая сказанное, необходимо еще раз вернуться к рассмотрению вопроса об учреждении непосредственно в пределах Северного Кавказа Института по истории и современным проблемам Кавказа, входящего в структуру Российской Академии наук. Наконец, усилия на южнокавказском направлении, да и в целом на Кавказе, предполагают необходимость вернуться к рассмотрению вопроса об организационной составляющей собственно информационной политики на российском Кавказе и по кавказской проблематике в общенациональных российских СМИ. Здесь обнаруживается двуединая задача: (а) обеспечение значительно более существенного информационного присутствия России, российских интересов и оценок на южнокавказском информационном (а значит, и духовно-идеологическом) поле; (б) изменение в доминирующих образах Кавказа и кавказских проблем в общероссийском общественном мнении. В рамках данной задачи важно повышение как технической оснащенности вещательных центров на Северном Кавказе, так и создание концептуально продуманных авторских программ на ведущих отечественных медиаканалах.

Трудно переоценить возможности творческой, гуманитарной интеллигенции, творческих коллективов страны в интеграционных процессах на кавказском направлении. Федеральные программы, подобные известной программе «Культура России», могут включать конкретные проекты, которые бы обеспечивали широкое и регулярное «экспортное» присутствие российской и русской культуры в государствах Южного Кавказа. В частности, желательно расширение формата ежегодного российского фестиваля «Мир Кавказу» за счет приглашения к участию в нем творческих коллективов из государств Южного Кавказа.

В качестве перспективных механизмов можно упомянуть и различные программы вузовского обмена, а также восстановление в определенном виде практики, позволившей десяткам тысяч студентов из Закавказья получить высшее образование в вузах России (в том числе – северокавказских). Среди особо важных проектов, уже востребованных сегодня, – поддержание позиций русского языка в качестве языка межнационального общения в кавказском регионе в целом и на Южном Кавказе в частности. Русская языковая среда – фундаментальный фактор интеграционных процессов на Кавказе. Необходима поддержка и поощрение представителей кавказских народов, активно содействующих укреплению русского языка в кавказском регионе, в том числе в рамках межвузовского диалога, совместных научно-исследовательских программ, культурного сотрудничества.

Назревшей задачей для внешней политики РФ является усиление российского участия в активности общеевропейских организаций на кавказском направлении. Кооперация с Западом в экономических и гуманитарных вопросах есть альтернатива соблазну западных партнеров придать своей стратегии на Кавказе военно-политическую направленность с подтекстом: «меньше России, больше Европы».

Для координации усилий бизнес-сообщества кавказских государств имеет смысл рассмотреть возможность учреждения общекавказской Торгово-промышленной палаты (при участии торгово-промышленных палат субъектов Северо-Кавказского региона и сопредельных территорий Южного Кавказа) или проведения серии общекавказских экономических форумов, ярмарок, выставок. Российское бизнес-сообщество могло бы также обсудить возможность создания – автономно или с участием субъектов РФ – Фонда содействия развитию Кавказского региона. Одной из целей фонда могло бы стать объединение на местном уровне усилий неправительственных организаций и органов власти в сфере новых инициатив приграничного сотрудничества. Особое место в задачах фонда могла бы занять поддержка экономических и исследовательских проектов, имеющих ясную интеграционную составляющую, реализуемых как в государствах Южного Кавказа, так и в субъектах РФ Южного и Северо-Кавказского федеральных округов. Следует отметить также, что продуктивным каналом в налаживании общерегиональных хозяйственно-экономических связей может стать Ассоциация городов Юга России с расширением представительства в ней городов сопредельных стран.

Роль и интересы Северной Осетии в этих интеграционных перспективах – совершенно определенные. Само географическое положение республики обусловливает ее исключительную заинтересованность в развитии многосторонних связей, объединяющих разные территории и государства Кавказского региона. Через территорию республики проходят две действующие перевальные автодороги – Транскам и Военно-Грузинская. В свое время были завершены изыскательские работы и даже начато строительство Кавказской перевальной железной дороги (по линии Беслан – Октябрьское – Тарская долина – Таргимская долина в горной Ингушетии – Грузия). Строительство, только начавшись, было прекращено в 1988 году, когда в Грузии стала подниматься волна сепаратизма и национализма, тогда еще под видом «экологического движения».

В 1998 году руководство Северной Осетии вышло на федеральный уровень с инициативой создания на территории республики ряда необходимых инфраструктурных объектов в рамках проекта «Южные ворота». Эта инициатива была поддержана председателем правительства РФ академиком Е.М. Примаковым, другими государственно мыслящими руководителями. Мы понимали, что, несмотря на сложности и противоречия в российско-грузинских отношениях, несмотря на трудности в поиске согласованных путей полномасштабного урегулирования грузино-югоосетинского конфликта, уже сегодня нужно создавать задел для позитивного будущего. Важно строить современные дороги, таможенные терминалы, развивать всю инфраструктуру дорожного обслуживания, создавать новые возможности для примыкающих к осевым магистралям зон туристического развития. Уверен, что такие перспективы, безусловно, должны отражать интересы всех вовлеченных сторон, в том числе и Южной Осетии, которая непременно превратится в важнейшую транспортную и туристическую зону на Центральном Кавказе. Наши представления о стабильном, устойчиво развивающемся Кавказском регионе опираются на убеждение в том, что объединяющим стратегическим интересом всех государств и территорий нашего края является создание атмосферы сотрудничества и доверия. Одной из целей такого сотрудничества является отказ от блоковой политики на Кавказе, от политики, которая разрывает геополитически и исторически единый край на отдельные фрагменты-«плацдармы» соперничающих центров влияния. Южный Кавказ невозможно оторвать от Южной России без ущерба народам, проживающим по обе стороны Большого Кавказского хребта.