Президентская и парламентская формы правления
Президентская и парламентская формы правления
Дискуссии между сторонниками президентской и парламентской республики умышленно ведутся на крайне низком интеллектуальном и познавательном уровне. Президенту даже предлагают такой необычайно “оригинальный” подход: почему, дескать, президенту в “президентской республике” не подчинить себе прокуратуру, суд, адвокатуру, печать и даже не “встроить в систему президентства... демократию”? Был такой известный идеолог, его лозунгом было изречение: “Чем чудовищнее нелепость и ложь, тем скорее в них поверят”. Хорошо усвоили наши современные “царедворцы” уроки этого “мастера”.
При этих рассуждениях умалчивается, что центральным ядром президентской формы правления является доктрина разделения властей, которая утверждает, что функцией законодателя является разработка законов, а функцией исполнительной власти — организация их точного исполнения. Эти власти независимы друг от друга, но творчески взаимодействуют, сотрудничают, не стараются уничтожить друг друга — да этого и не позволят законы. Случись такое, скажем, в США — президент будет отстранен, а конгрессмены отозваны избирателями. Население политически хорошо подготовлено, и выбор не ограничен — политиков много. Позиция, например, американского президента усиливается тем, что он является одновременно и главой государства, и главой правительства. Президент добивается своего поста через общенациональные выборы. Президента окружают его помощники, которые фактически составляют его правительство. Такая система, как известно, существует на Филиппинах, в Республике Корея, Египте, Бразилии, Аргентине и США. Во Франции несколько иная система: здесь хотя правительство и формируется президентом, но утверждает его парламент, который может выразить ему вотум недоверия. Это так называемая “полупрезидентская” республика. Парламентские формы правления действуют в основном в Западной Европе, бывших колониях Англии и имеют свои уникальные характеристики. Среди них: разделение исполнительной функции между двумя структурами власти, каждая из которых более или менее независима от другой. С одной стороны, существует глава государства, например, в Великобритании — монарх, в Италии — президент, а с другой стороны — кабинет или совет министров, которые ведают текущими делами и управляют ими.
Во Франции, в Италии, даже в Германии, во многих других странах главы государства — тоже президенты. Внешне действует президентская форма правления, на самом же деле правительства формируются или учреждаются парламентами на базе партийного представительства. Поэтому необходимо разобраться с той путаницей, которую умышленно навязывают обществу разные “теоретики” и “идеологи”, для которых образ жизни — великие потрясения и разрушительство, а не созидание, для котого надо иметь ум, честность, понимание своей исторической ответственности перед Отечеством.
Какая бы форма власти внешне ни выступала, определяющим признаком для демократического государства является представительная власть, парламент. Именно он обеспечивает во всех сферах законодательную и контрольную функции, и его эффективность означает стабильность в государстве. Это лишь мы с нашим типично автократическим мышлением не нашли ничего для себя лучшего, как на второй же день после достижения “полудемократии” устремить свой горящий взор в сторону парламента, кстати, демократически, свободно избранного, подготавливая тем самым сознание людей к приходу нового мессии — диктатора. Хочу сообщить, что из более чем 1050 депутатов Российского Парламента 1004 депутата были избраны в жесткой борьбе с конкурентами: 906 — более, чем из трех кандидатов; почти 80% депутатов избраны во втором туре выборов. Не надо путать российских депутатов 1990 года с союзными депутатами 1989 года. Кстати, делается это умышленно. А разве сам Б.Н.Ельцин не избирался вместе с нами именно в 1990 году — и как? Стоит ли все это забывать, даже если есть очень сильное желание забыть.
Демократическое правление, следовательно, должно находиться в центре обсуждения, а не только его формы, представляющие побочные звенья организации государственной власти. Оно обеспечивает исполнительную власть стабильными структурами, так как последние не получают мандат прямо от народа страны на ограниченный период времени, как происходит в случае президентской исполнительной власти. Власть эта опирается на законодательные органы, избираемые всенародным голосованием, которые могут в любой момент лишить своего доверия членов кабинета. Это называется министерской ответственностью и служит для того, чтобы держать под пристальным контролем и наблюдением исполнительную власть. В странах Запада это может вызывать болезненные, быстрые и драматические изменения в руководстве государства. Так, например, события Уотергейта волновали Америку в течение нескольких лет, подорвали веру в правительство. В свою очередь, “шпионский” скандал, произошедший в ФРГ в мае 1974 года, вызвал немедленную отставку канцлера Вилли Брандта, в течение месяца было сменено правительство страны, и инцидент был вскоре забыт.
Кстати, несмотря на большой эффект парламентарной организации власти на примере Великобритании, отцы-основатели конституции США отклонили этот вариант. Они спорили с выводами Монтескье, которые он сделал в книге “О духе законов” (1748 г.) о том, что когда законодательная и исполнительная власти соединены, то под угрозу ставится свобода. Фактически они обвинили короля Георга III в создании своей партии в парламенте и возложили на него ответственность за то, что он поставил под угрозу свободу страны (Америки), размыв границы между исполнительной и законодательной властью. Кроме того, отцы-основатели отмечали, что жизнеспособность парламентского режима основывается на принципе двухпартийности, а не на форме правления, и заложили основу взаимного контроля всех трех ветвей власти — принцип, который “не замечается” некоторыми нашими “реформаторами” — сторонниками усиления президентских полномочий. И опыт Горбачева их ничему не научил: как только союзный парламент в результате альянса “Горбачев — Лукьянов” оказался обессиленным, исчезла власть власти, власть государства вообще — Горбачев задолго до августа 1991 года практически не имел власти, хотя формально и контролировал все по закону: армию, КГБ, правительство, парламент, банки и так далее. Но все это имело уже опереточный характер: даже в полудемократическом обществе реальная сила государства опирается на конституцию, на закон, с которыми олицетворяется парламент. Если хотите террора, диктатуры — избавляйтесь от парламента, представительной власти.
В то время как события в США вели к усилению как власти президента, являющегося главой государства, так и конгресса, в Великобритании парламент завоевывал право контроля над монархом. Монарх “правит”, но не управляет страной. В общем, во многих странах сложились свои специфические политические режимы и формы правления, но роднит их одно общее свойство — развитые институты парламентаризма, обеспечивающие демократию и соответственно права и свободы человека.
Принцип взаимозависимости и взаимоограничений законодательной, исполнительной и судебной власти легко усвоить на практике США. Причем этот принцип действует не только по горизонтали, по ветвям власти, но и по вертикали — во-первых, разделение полномочий и функций между формами законодательной, исполнительной и судебной власти, во-вторых, разделение власти между национальным правительством и штатами.
В США кабинет не имеет официального права принимать участие в законотворчестве. Члены кабинета не имеют права присутствовать при работе законодательных органов, что разрешено членам английского кабинета. Члены американского кабинета не правомочны регулировать обсуждение в законодательных органах и влиять на политику, проводимую сенатом или палатой представителей. В США члены кабинета обладают очень малой степенью независимости от президента. Даже наиболее компетентные главы министерств остаются как бы лишь помощниками президента.
Американский президент может освободить от должности любого министра, и это стало нормой, хотя президенты, как правило, подбирают таких министров, квалификацию и опыт которых не надо доказывать обществу. Это, как правило, профессиональные менеджеры, бизнесмены, финансисты, обладающие обширным опытом в мире бизнеса, политики, государственного управления.
В Великобритании не существует положения, которое не могло бы быть изменено парламентом. В силу чрезвычайных причин парламент, который должен переизбираться каждые пять лет, может увеличить срок своих полномочий, как происходило в течение двух мировых войн. Президент США и сенат не имеют права продлевать срок своих полномочий. Конституция США предусматривает нахождение одного и того же человека на президентском посту лишь в течение 8 лет (два срока). Исключением был только Франклин Рузвельт.
В отличие от парламентарной структуры в США существует политическое и функциональное разделение на исполнительную и законодательную власти. У президента США отсутствует право распускать высший законодательный орган страны. У конгресса нет права принимать вотум недоверия правительству. Членам правительства США запрещено быть членами конгресса. Конгресс США может отклонить законопроекты, представленные главой исполнительной власти. Многие полномочия президента США реализуются лишь при одобрении сенатом (заключение международных договоров и так далее).
Верховный суд США формируется совместно президентом и сенатом. Суды США имеют право признать не соответствующими конституции законы конгресса и акты исполнительной власти.
Обладая “властью кошелька”, конгресс может отказать президенту в выделении ассигнований для той или иной цели, сократить или увеличить их, либо оговорить их использование определенными условиями. Конгрессу США принадлежит важная функция контроля за деятельностью правительственных учреждений и ведомств. Такой контроль осуществляется путем проведения расследований по различным вопросам, проверки расходования бюджетных ассигнований, надзора за организацией и действиями правительственных учреждений.
Конгресс имеет право объявлять войну, но действенность этого права значительно ограничена тем, что президенту, как главнокомандующему армией и флотом, принадлежит право вести войну или отражать внезапное нападение, потому использование вооруженных сил фактически превратилось в прерогативу президентской власти.
Велика роль президента в законодательном процессе. Формулируя законодательную программу администрации в серии посланий конгрессу, президент является фактическим лидером законодательной политики. С одним из таких посланий конгрессу представляется проект бюджета, разрабатываемый экспертами Белого Дома. Глава исполнительной власти обладает правом издания президентских приказов, хотя юридически не имеющих силу закона, но тем не менее важных и, как в любом упорядоченно действующем государстве, исполняемых.
Президент имеет право ратифицировать заключенный им международный договор, только получив принятую двумя третями присутствующих сенаторов резолюцию одобрения договора, содержащую формулу “совета и согласия” (в соостветствии с конституцией).
Прерогативой сената является контроль за назначениями должностных лиц правительства. Но назначения на посты в аппарате Белого Дома не подлежат утверждению. Кстати, председателем сената является вице-президент.
Конституция США предоставляет конгрессу право отстранять от должности при обсуждении в порядке импичмента гражданских должностных лиц, включая президента и вице-президента, если они будут признаны виновными в измене или взяточничестве. Причем разработана и “технология” импичмента, упорядоченная при расследовании “уотергейтского дела”, приведшего к отстранению Ричарда Никсона.
Конгресс может преодолеть вето президента. Для этого нужно повторное голосование по законопроекту в обеих палатах, в ходе которого он должен быть одобрен большинством в две трети голосов.
Кстати, статус и полномочия административных ведомств определяются актами конгресса об их учреждении.
Конституция США совершенно точно определяет компетенцию центральной власти, относя все остальные вопросы к компетенции штатов. В случае, если закон штата противоречит федеральному закону, верховенство остается за последним.
Различные попытки создать системы управления в разных странах приводят к выводу, что нельзя переносить какие-либо структуры, взятые за основу, из одного региона в другой и ждать от них такой же эффективности, как и в другой стране. В Италии, Франции и Германии, где развивалось парламентское правление с министерской ответственностью, после первой мировой войны лидеры партий, видимо, не сумели понять, что парламентская система в Великобритании работала эффективно потому, что развивалась с учетом разных политических событий в этой стране при относительно высоком уровне жизни населения. Кроме того, в Великобритании существовала двухпартийная система. Многопартийная же система времен Третьей и Четвертой республик во Франции и Веймарской республики в Германии при непрерывно сменяющих друг друга правительствах, оказавшихся неспособными решить социальные и экономические проблемы, привела к их нестабильности и распаду.
Данное положение имеет особое отношение к Российской Федерации, евразийской стране с уникальной историей, где сегодня назрел сложнейший комплекс проблем: выбор государственного устройства России; Съезд, его полномочия и судьба; Конституция как всеобщий закон и ее принятие; разделение стратегических и тактических вопросов власти; очаги напряженности властных структур и конфликтные моменты на пересечениях властных функций; четкость вертикального деления власти; федерация, регион, административно-территориальное образование (республика, край, область), местная власть (город, район, село), военная власть, служба безопасности, коммерческие структуры, церковь. Словом, надо изучать, исследовать, но ни в коем случае не копировать слепо у других то, что не может привиться на самобытной российской почве, и не пытаться корчевать то, что уже привилось и стало элементом образа жизни в определенных социальных слоях этносов.