Укрепление бюджета

Укрепление бюджета

Крупный российский и советский экономист Михаил Иванович Боголепов как-то заметил, что в финансовой истории России конца XIX — начала XX века «…прежде всего бросаются в глаза три изумительных факта: необычайно быстрый рост государственного бюджета, быстрое накапливание государственного долга и непомерное увеличение косвенных налогов. Все эти три факта находятся между собой в непрерывной связи, они — результат общих условий русской политической и экономической истории»²¹².

Государственный бюджет в царской России назывался росписью доходов и расходов. Заведование им являлось первейшей обязанностью министра финансов. Ежегодно в декабре министр финансов представлял проект росписи, к тому времени прошедший обсуждение и утвержденный в Департаменте экономии Государственного совета, на подпись императору. Высочайшая резолюция на проекте со словами «быть по сему» означала, что он становился законом.

В Министерство финансов С. Ю. Витте пришел с твердым убеждением — экономия в государственных расходах не всегда благо для страны и ее населения. Коль скоро выявлены действительные, а не мнимые, государственные потребности, писал С. Ю. Витте в первом своем всеподданнейшем докладе по росписи от 28 декабря 1892 года, финансовое управление поставлено перед необходимостью изыскивать средства для их удовлетворения. «В этом отношении сдержанность (в расходах. — С. И.) имеет свои пределы, за которыми отклонение предъявляемых требований о разрешении расходов может угрожать серьезными затруднениями нормальному развитию гражданской и экономической жизни страны»²¹³.

Предшественники С. Ю. Витте — Н. X. Бунге и особенно И. А. Вышнеградский — проводили курс на всемерное ограничение государственных расходов с целью, с одной стороны, сбалансировать государственный бюджет, лишить его дефицитности, а с другой — несколько ослабить налоговый пресс на трудящиеся массы.

С. Ю. Витте полагал, что все сущее на белом свете, в том числе и сдержанность в государственных расходах («спасительная бережливость»), имеет свою цену и цена эта безмерно высока для страны, чьи природные богатства освоены в мизерной степени, а колоссальные людские ресурсы вообще пребывают в дремотном состоянии. Финансовое управление должно поставить своей задачей прямое, а не только косвенное, содействие развитию производительных сил страны. Этим, во-первых, возвысится народное благосостояние и, во-вторых, умножатся источники государственных доходов. Но содействие это должно осуществляться разумными методами и в разумных пределах, иначе результат будет как раз обратный. Теоретически этих пределов установить невозможно, они определяются только повседневной практикой. Не стесняться расходами, но зорко и неустанно следить, чтобы государственное хозяйство было в порядке, чтобы государственный бюджет сводился с положительным сальдо оптимальных размеров (или, как сейчас говорят, «с профицитом»).

Взгляды С. Ю. Витте на задачи и принципы бюджетного управления встретили поддержку у носителя верховной власти. Расходная часть государственного бюджета при С. Ю. Витте возросла более чем вдвое — с 947 млн руб. в 1892 году до 1 млрд 935 млн руб. в 1903 году. За предшествующее десятилетие рост составил только 25,8 % — с 724 млн до 911 млн руб. В начале министерства Н. X. Бунге (1881–1886) доходная часть бюджета выражалась суммой 652 млн руб., в конце — 781 млн руб. За период пребывания И. А. Вышнеградского министром финансов (1887–1892) бюджет в его расходной части увеличился с 830 млн до 970 млн руб.²¹⁴

Какие статьи расходной части бюджета росли скорее всего? Ответить на этот вопрос точными цифрами непросто, так как составители росписи использовали не предметную классификацию, как в наши дни — расходы на оборону, на просвещение, науку и т. п., — а ведомственную: расходы по Министерству императорского двора, Министерству финансов, Министерству внутренних дел, Военному и Морскому министерствам. Сам С. Ю. Витте употребление ведомственной классификации объяснял «историческим происхождением» государственной росписи и отсутствием в России «единства министерств» (то есть Кабинета министров)²¹⁵.

Бюджет Российской империи не отличался особой ясностью еще и в силу двух обстоятельств. Во-первых, он являлся брутто-бюджетом (то есть валовым): показывались полные цифры доходов без вычета издержек по взиманию этих доходов, которые фигурировали в расходной части, наряду с расходами на управление государственными делами и др. В нетто-бюджете (то есть чистом) доходы выводились за исключением упомянутых издержек. Министр финансов отдавал предпочтение брутто-бюджету за полноту, хотя и видел его недостатки, прежде всего отсутствие прозрачности в щекотливом вопросе о действительной стоимости государственных доходов²¹⁶.

Во-вторых, особенностью государственной росписи доходов и расходов являлось то, что она делилась на две неравные части: обыкновенные и чрезвычайные расходы (и доходы). И если обыкновенный бюджет строился на основе ведомственного принципа, то расходы чрезвычайного бюджета определялись предметным способом.

Номенклатура чрезвычайных расходов государственного бюджета складывалась стихийно. По счетам чрезвычайного бюджета покрывались издержки по единовременной досрочной уплате капитала по государственным займам; по ведению военных действий; по приобретению казной в крупных размерах имущественных прав (вознаграждение за отмену права пропинации), по строительству новых железных дорог и по выкупу в казну частных рельсовых линий²¹⁷. Такое устройство государственных финансов позволяло превратить бюджетный баланс в бухгалтерский фокус — железнодорожные и военные расходы частью проходили по счетам обыкновенного бюджета, а частью — чрезвычайного.

Одним из первых шагов С. Ю. Витте в должности министра стало упорядочение номенклатуры счетов чрезвычайного бюджета. Согласно положениям закона 4 июня 1894 года в отдел чрезвычайных расходов стали заноситься расходы по сооружению новых железных дорог вместе с затратами на изготовление и приобретение подвижного состава, а также железнодорожных принадлежностей. 22 мая 1900 года бюджетные правила были еще раз изменены: суммы, израсходованные на приобретение подвижного состава для уже существующих казенных линий, были отнесены к обыкновенным расходам. Общая сумма расходной части чрезвычайного бюджета сильно колебалась по годам — то раздуваясь до 413,9 млн руб. (1898), то сжимаясь до 170,6 млн руб. (1902).

Рост государственного бюджета страны, если взять его в целом, вызывался прежде всего экономической деятельностью Российского государства, которая отражалась в сметах Министерства путей сообщения и Министерства финансов.

Самой большой статьей чрезвычайного бюджета являлись железнодорожные расходы. Они носили регулярный характер, хотя относились к чрезвычайному бюджету, и выражались ежегодно в очень крупных суммах. В 1892 году эти расходы составили 100,9 млн руб., в 1902-м — 165,7 млн руб.

Крупнейшим государственным ведомством страны при С. Ю. Витте стало Министерство путей сообщения. Его бюджет возрос с 67,4 млн руб. в 1892 году до 435,5 млн руб. в 1902-м или в 6,5 раза за 10 лет! Помимо строительства новых рельсовых путей сообщения государство выкупало в казенную эксплуатацию действующие линии. Выкуп производился для изгнания из государственного бюджета железнодорожного дефицита. Как подсчитали в Министерстве финансов, за 15 лет (1880–1894 годы) казенные приплаты по гарантии облигационных и акционерных капиталов частных обществ железных дорог выразились в колоссальной сумме — 640,7 млн руб.²¹⁸

При И. А. Вышнеградском в казенное управление было приобретено 10 железных дорог протяженностью 5456 верст²¹⁹. На государственную казну перешли их обязательства на сумму 168,7 млн руб. в металлической валюте и 35,7 млн руб. — в кредитной²²⁰.

Начатое им дело энергично продолжал С. Ю. Витте. С его подачи собственностью государства стали линии 13 железнодорожных обществ²²¹ и 30 облигационных займов на 417,5 млн руб. и акционерными капиталами, большая часть которых также пользовалась правительственными гарантиями. Для замены частных облигаций и акций на государственные ценные бумаги было выпущено новых займов на 463,3 млн руб.; наличными деньгами приплачено держателям 11,4 млн руб.²²²

У бывших хозяев железных дорог не было ни малейших оснований обижаться на финансовое ведомство. Судите сами: за бездоходные акции Варшавско-Тереспольской железной дороги на нарицательную сумму 7,3 млн руб. их владельцы получили от казны 8,3 млн руб. облигациями 4 %-ной государственной ренты, не считая денежных доплат²²³.

Железные дороги сделались крупнейшей отраслью государственного хозяйства, но ими хозяйственная деятельность казны не ограничивалась — были еще казенные заводы, огромное лесное хозяйство, наконец, кредитные учреждения, принадлежащие исключительно государству. В американской прессе Российскую империю называли самым крупным строителем железных дорог, самым крупным землевладельцем и самым крупным банкиром во всем мире.

К государственному предпринимательству в XIX веке относились несколько иначе, чем в наши дни. И государственные деятели, и многие ученые мужи склонялись к тому, что выгодно поставленное казенное хозяйство, как это удалось сделать в Пруссии, позволяет умерить бремя государственных налогов и тем самым способствует процветанию частной хозяйственной деятельности. Их не смущал тот факт, что в большинстве стран — Австрии, Италии, Франции и России — государство несло крупные убытки на эксплуатации железнодорожного хозяйства. «Если бы… русское казенное железнодорожное хозяйство могло освободиться от своей хронической дефицитности, то это обстоятельство сразу упрочило бы положение русского бюджета и отдалило бы от него дефицит»²²⁴, — полагал М. И. Боголепов.

С. Ю. Витте расширил сферу государственного предпринимательства включением в него грандиозного по своим размерам винного хозяйства, о чем речь шла выше. Расходная часть сметы Министерства финансов при нем увеличилась с 120,2 млн руб. до 335,2 млн руб., или в 2,8 раза.

«В нашем Отечестве, — писал С. Ю. Витте монарху в докладе от 28 декабря 1892 года, — по особым историческим условиям его государственного сложения и развития, финансовое хозяйство не может замкнуться в строго определенных рамках, предустанавливаемых потребностями государственными в общепринятом значении этого слова. В понятиях русского народа глубоко коренится исконное убеждение, что царской власти принадлежит почин во всем, до пользы и нуждах народных касающихся»²²⁵.

К пользе народной С. Ю. Витте ни прямо, ни косвенно не относил военные расходы государства. Ужасы войны, писал он в мемуарах, постоянно увеличиваются. Однако сами войны теперь случаются довольно редко и то потому, что «…происходит постоянная война — война всеобщего вооружения, со всеми бедствиями, от сего проистекающими»: масса населения отрывается от производительного труда, лишается благосостояния, увеличиваются бедность, нищета, болезни и смертность²²⁶.

Расходы по двум оборонным ведомствам при нем росли, но скромнее по сравнению с другими. Заметнее всего повышались расходы по Морскому министерству — с 48,2 млн руб. до 98,3 млн руб.

Отметая упреки военных в «недофинансировании» оборонной части бюджета, министр финансов указывал, что Россия по произведенным ею затратам на военные надобности не только не отстает от других европейских держав, но и обгоняет их почти что по всем статьям. Если в 1892 году ее затраты на армию и флот составляли 293 млн руб., то в 1902-м — уже 421 млн руб. (увеличение на 47,7 %). Для сравнения им приводились военные расходы Германской империи, которые за тот же период времени возросли с 223 млн до 303 млн руб., или на 35,9 %²²⁷.

Аппетиты оборонных министерств разгорелись со второй половины 90-х годов XIX века, а если быть точным, то с 1898 года. Помимо обыкновенных расходов армии и флота (на перевооружение, новое судостроение и т. п.) в 1898 и 1900 годах им было выделено дополнительно 151,8 млн руб. по сметам чрезвычайного бюджета²²⁸.

***

Доходная часть чрезвычайного бюджета слагалась почти исключительно из сумм, полученных от реализации государственных займов.

Российская империя последних десятилетий своего существования стяжала нелестную славу величайшего должника во всемирной истории. Если в конце министерства И. А. Вышнеградского российский государственный долг составлял 4 млрд 905 млн 410225 руб. (счетоводы финансового ведомства выводили его с точностью до рубля. — С. И.), то в 1903 году, когда С. Ю. Витте распрощался с Министерством финансов, он выразился суммой (по официальным данным) 6 млрд 651 млн руб., увеличившись, таким образом, на 1 млрд 746 млн руб., или на 35,6 %²²⁹. В этом отношении Россия не была исключением из общего ряда — быстро росла государственная задолженность у других стран «второго эшелона» капиталистического развития: Германии, Италии, Австро-Венгрии, Японии.

Однако суммы, выделяемые ежегодно из бюджета на обслуживание государственного долга (уплата текущих процентов и погашение тиражируемых облигаций государственных займов), при некотором абсолютном росте (с 251 млн руб. в 1892 году до 287 млн в 1902-м) сократились относительно других расходных статей. Если в 1892 году они составляли 27,5 % от общей суммы расходов обыкновенного бюджета, то в 1902-м — только 16,2 %²³⁰. Относительное, а в отдельные годы и абсолютное снижение платежей по системе государственного кредита достигалось за счет конверсионных операций с облигациями русского государственного долга.

В 1894 году император подписал законодательный акт, в соответствии с которым займы могли совершаться только для покрытия расходов чрезвычайного характера. Все государственные займы Российской империи имели строго целевое назначение. Каждый сопровождался специальным законом, где были подробно прописаны и условия выпуска, и его цели. В основном займы эмитировались на общегосударственные потребности и на потребности железнодорожного хозяйства. Конверсии ранее сделанных займов относились к общегосударственным потребностям.

Операция конверсии в сущности довольно проста. Владельцу конвертируемой (или изымаемой досрочно из обращения) облигации предлагался выбор: либо получить ее нарицательный капитал наличными деньгами, либо поменять на другую, с более низким процентом дохода, но на льготных условиях. Если учетный процент (цена денег) стоял высоко и банки платили хороший доход по денежным вкладам, то держатели облигаций предпочитали наличные деньги. Если, наоборот, учетный процент снижался, а вслед за ним и ставки по депозитам — то новую облигацию.

Подготовительный период конверсионных операций пришелся на министерство Н. X. Бунге; развернулись они при И. А. Вышнеградском. Прежде всего Вышнеградским были конвертированы бумаги, выпущенные на цели выкупной операции. По условиям реформы 1861 года за уступленную крестьянам землю помещики получали от государства вознаграждение, но не наличными деньгами ходячей валюты, а специальными облигациями бессрочного характера (так называемыми 5 % и 5,5 %-ными рентами).

Для конверсии 5,5 %-ной ренты предназначался 4 %-ный внутренний заем второго выпуска на сумму 70 млн руб. кредитных.

Условия конверсии были самые выгодные. 100-рублевая облигация ренты менялась на бумагу такого же номинала с прибавкой на каждую бумагу 7 руб. наличных денег. Конверсионному 4 %-ному займу был дарован ряд льгот (пониженный процент за ссуды под нее в Государственном банке, выгодная кредитная маржа и т. п.), проценты по займу платились по полугодиям, а сам заем был сделан тиражным со сроком погашения 40 лет. По свидетельству аналитика, «…биржа вполне оценила эти выгоды, котируя в январе и феврале 1891 года (перед объявлением конверсии, слухи о которой усердно распространялись в течение всего 1890 года), 5,5 % ренту по 106,5–108 за сто, а 5 % банковые билеты, которые предполагалось назначить к конверсии тотчас же вслед за конверсией 5,5 % ренты, но на менее выгодных условиях для конвертентов, — по 103–105 за сто. Первый восточный 5 % заем, который имелось ввиду конвертировать в третью очередь на еще менее выгодных условиях, котировался всего по 102–104,5 за сто. Соответственно этим ценам улучшились цены и на 4 % займы. Так, 4 % внутренний заем 1887 года, в конце 1890 года не котировавшийся выше 92,5 за сто, с начала 1891 года быстро пошел в гору и в мае достиг 98,25 за сто. Поэтому цену в 93 за сто, по которой новый 4 % заем (совершенно аналогичный займу 1887 года, кроме срока погашения) уступался владельцам 5,5 % ренты, нельзя не признать вполне для них выгодной»²³¹.

Взятый курс на реструктурирование государственного долга С. Ю. Витте продолжал энергично и настойчиво. За годы его управления российскими финансами было конвертировано 13 займов на общую сумму 1 млрд 451,5 млн руб. с расходом на это 1 млрд 474,7 млн руб. Сверх того, ряд займов был сделан безотносительно конверсии: 4,5 %-ный внутренний заем 1893 года (100 млн руб.), остаток 3 %-ного займа 1891 года (74,9 млн руб.), 3 %-ный заем 1894 года (62,4 млн руб.), 3,5 %-ный заем 1894 года (150 млн руб.), 3 %-ный внешний заем 1896 года (150 млн), 4 %-ный заем 1901 года (159 млн руб.) и такой же 1902 года (181,9 млн руб.)²³².

8 апреля 1894 года началось одно из самых масштабных конверсионных мероприятий. В тот день был дан высочайший указ министру финансов с повелением приступить к изъятию из обращения тех облигаций 5 %-ных государственных займов, в отношении которых правительство не отказалось от плана их погашения, путем предоставления держателям права обменять их на бумаги нового образца под названием «4 %-ная государственная рента». Именно 4 %-ная государственная рента и стала главной конверсионной бумагой в эпоху Витте. Ее было выпущено на сумму 2 млрд 650 млн руб. нарицательных.

Стремясь сделать обмен максимально дешевым для казны, что достигалось высоким выпускным курсом ренты, правительство пошло на предоставление новым облигациям беспрецедентных льгот и преимуществ. В частности, рентный заем был отчасти сделан срочнопогашаемым: правительство, не приняв на себя никаких конкретных обязательств по выкупу бумаг, оставило за собой право во всякое время их изымать из обращения не только по нарицательной цене, но и по биржевой, сразу и по частям путем тиражей²³³.

27 октября 1895 года во все учреждения Госбанка был разослан секретный циркуляр правления с подробным разъяснением преимуществ, доставляемых 4 %-ной рентой: «…Так, прием текущих купонов в казенные платежи дает возможность желающим получать свой доход за три месяца вперед без учета; платеж производится четыре раза в год и в том числе на сроки 1 марта и 1 декабря, т. е. перед праздниками Св. Пасхи и Рождества Христова, что представляет некоторую выгоду по сравнению с получением дохода два раза в год; обмен рент крупных достоинств на мелкие и обратно производится Комиссией погашения долгов беспрепятственно; наконец, в случае необходимости приобретения наличных средств путем залога процентных бумаг, владельцы 4 % ренты пользуются ныне более дешевым (на 1 %) ссудным процентом по ссудам, выдаваемым из учреждений Госбанка сравнительно с другими процентными бумагами». В залоги по казенным подрядам, поставкам и обеспечению взноса отсроченных акцизных платежей рента принималась не по биржевой, а по нарицательной цене. Министр финансов С. Ю. Витте получил разрешение императора на то, чтобы купоны от ренты, до срока платежа по которым оставалось не более 6 месяцев, равно как и сами облигации, лишенные купонов, подлежали свободному обращению наравне с деньгами²³⁴. 4 %-ная государственная рента образца 1894 года ввиду громадной суммы эмиссии сделалась лидером на российском рынке ценных бумаг.

***

Воспособление со стороны государства «правильному и успешному ходу промышленного развития» требовало дополнительных немалых затрат. С. Ю. Витте предлагал не останавливаться «…даже перед некоторым временным напряжением платежных сил страны, которое, впрочем, с избытком вознаграждается умножением, вследствие того, способов к дальнейшему развитию и нарастанию этих сил»²³⁵. Главным плательщиком государственных налогов было российское крестьянство, поэтому упомянутое «напряжение» коснулось прежде всего именно его.

Министр финансов разработал и представил в Государственный совет целую серию налоговых законопроектов: проект восстановления налога на соль; повышение всех акцизов на предметы потребления (спирт, пиво, табак, сахар, керосин, спички); повышение таможенной пошлины на хлопок; проект нового налога на квартиры; проект нового налога на лиц, освобожденных от воинской повинности; проект повышения сбора с городских недвижимых имуществ; раскладочного промыслового сбора. Прошло все, кроме налога на соль и налога на лиц, освобожденных от воинской повинности. В 1900 году произошло очередное увеличение налогов: акциза на спирт, с пива, дополнительного акциза с водочных изделий, таможенной пошлины на хлопок и ряд импортных товаров. По подсчетам М. И. Боголепова, доход государства от взимания разного рода податей за период с 1891 по 1901 год возрос с 654 млн руб. до 1 млрд 40 млн руб., или на 60 %²³⁶.

В доходной части государственный бюджет Российской империи сохранил в неприкосновенности все главные черты, присущие финансам абсолютных монархий. Прежде всего — это явное преобладание косвенного обложения над прямым. В ряду косвенных налогов главное место принадлежало акцизам: на спирт, табак, сахар и керосин.

С. Ю. Витте решил сохранить прежнее магистральное направление налоговой политики. Косвенные налоги, по его мнению, стали привычными населению и являлись наименее болезненными для него — увеличение поступлений от них производилось как бы автоматически и находилось в прямой пропорции с ростом народного благосостояния.

К косвенным налогам непосредственно примыкали доходы от таможни. От либерально-фритредерской таможенной политики 1860-х годов страна перешла вначале к покровительственным, а затем к почти запретительным тарифам. В первой половине 1880-х годов таможенные пошлины составляли 18 % к общей ценности ввезенных товаров, в 1885–1891 годах — 27 %, а после введения тарифа 1891 года — 34 %.

Тариф 1891 года не только оградил отечественную фабрично-заводскую промышленность от конкуренции извне, но еще и сделался источником крупных доходов казны.

Драконовскими пошлинами были обложены предметы широкого потребления: текстильные изделия, чай, сахар, сельскохозяйственные орудия, кровельное железо, гвозди и т. п. Чай, который в Лондоне стоил 50 коп., в Петербурге продавался за 1 руб. 50 коп. Пошлины на сахар составляли 100–150 % от стоимости его привоза. За 20 лет (1881–1900) доход казны от таможенных сборов увеличился с 86 до 204 млн руб. (около 10 % всех доходов). Как писал, может быть, чуть преувеличивая, один публицист, «…не хочешь спать зимой по 17 часов, а работать при огне, плати акциз на спички и керосин; хочешь покурить — плати акциз на спички и табак; хочешь выпить рюмку водки — плати в 15 раз дороже действительной стоимости, а если хочешь водку заменить чаем, плати за чай и сахар втрое дороже, чем они стоят на самом деле; хочешь пахать плугом — плати таможенную пошлину на железо и т. д. и т. д. Вообще, куда ни повернись сельский обыватель, везде он чувствует, что с него берут, берут и берут»²³⁷.

Авторы тарифа 1891 года как могли старались устранить несоразмерность в обложении дорогих и дешевых товаров, характерную для тарифов 1850, 1857 и 1868 годов. И в этом они вполне преуспели, если не считать отдельных немногочисленных фактов. Так, пошлина на косметическое мыло составила 19,7 % к стоимости, тогда как на простое — 30,3 %; на табак в листах — 46 %, а сигары — 26,9 %²³⁸.

Оговоримся сразу же: С. Ю. Витте вовсе не был принципиальным сторонником косвенных налогов. Против них восставало и нравственное чувство министра финансов, который очень хорошо понимал несправедливость такого обложения, поскольку главная тяжесть государственных налогов падала на малоимущие слои россиян. Когда ему показалось, что начали созревать для того условия, он предпринял усилия для постепенного перехода к более справедливому принципу обложения — в зависимости от размера получаемых доходов. Способность в каждом деле видеть перспективу составляла отличительную черту С. Ю. Витте как государственного деятеля.

Непомерная тяжесть косвенного налогообложения признавалась и верховной властью. В 1896 году государственный контролер написал в своем ежегодном всеподданнейшем отчете об исполнении государственной росписи доходов и расходов: «Платежные средства сельского населения находятся в чрезмерном напряжении». Высочайшая отметка против этого места гласила: «Мне тоже так кажется». Министр финансов думал несколько иначе, хотя и не подавал виду — ему приходилось жить и работать в абсолютистском государстве, где воля монарха значила если не все, то очень многое. Плыть против течения всегда тяжело, и люди, которые берут на себя такую смелость, заслуживают уважения вне зависимости от целей, которыми они при этом руководствуются. С. Ю. Витте ставил перед собой всегда цели самые высокие. Главная проблема, полагал министр финансов, заключается совсем не в тяжести налогообложения, а в том, на какие цели и как расходуются государственной властью народные деньги.

Жанр научной биографии не предполагает детального разбора всех больших и малых мероприятий, осуществленных С. Ю. Витте в области управления русскими финансами. Это задача специальных научных исследований. Упомянем лишь одну из проведенных им бюджетных реформ, важную, но, к сожалению, малоизвестную специалистам. 23 июня 1899 года был подписан закон о реформе «податного надзора», или способа взимания прямых налогов. Касался он прежде всего крестьян. Раньше казенные платежи с них собирала полиция в лице исправников, становых приставов и даже сельских урядников. Они, как деликатно говорится в официальном издании Министерства финансов, не представляли «…по своему образовательному и нравственному цензу достаточных гарантий верного понимания ими требований фиска»²³⁹. Правильно понимаемые государственные фискальные интересы требовали бережного отношения к плательщикам налогов. Оставив до поры до времени крестьянскую круговую поруку (отмененную в 1903 году), С. Ю. Витте отвел полиции чисто исполнительные функции по взиманию недоимок. В этом состояло существенное нововведение, внесенное им в действующий податной строй.

С 1896 года у российского бюджета появился новый перспективный источник дохода — казенная винная операция. Заметную статью доходной части бюджета составляли прибыли казенных предприятий: железных дорог, банковских учреждений, лесного хозяйства. Но доходы от государственного предпринимательства являлись оборотными (за исключением банковских учреждений), так как из них надо было вычесть еще и расходы. Железнодорожное хозяйство начало давать чистый доход казне только в самом конце управления С. Ю. Витте Министерством финансов, и то в микроскопических дозах. Тем не менее главная причина хронической дефицитности государственного бюджета несколько ослабила свое действие.

***

Дефициты бюджета бывают двоякого рода. Кассовые дефициты являлись довольно обычным делом и тревоги не вызывали. Они объяснялись несовпадением во времени доходов с расходами. Такие дефициты обыкновенно покрывали из кассовых резервов либо путем выпуска в обращение государственных векселей — краткосрочных обязательств казначейства («билетов государственного казначейства»), которые затем погашались либо конвертировались в облигации государственного долга.

Гораздо опаснее во многих отношениях являлись действительные дефициты бюджета, вызываемые недостатком средств на покрытие неотложных государственных расходов. Именно они стали причиной отставки такого блестящего министра, каким был Николай Христианович Бунге. Борьба с дефицитом стала главным делом И. А. Вышнеградского. Уже в 1887 году сальдо обыкновенного бюджета оказалось положительным. С. Ю. Витте удалось сделать обыкновенный бюджет бездефицитным. Бюджетные остатки накапливались в виде так называемой «свободной наличности государственного казначейства».

С 1862 года началась публикация во всеобщее сведение проекта росписи государственных расходов и доходов с объяснительной запиской министра финансов. На критике финансового управления оттачивали перья поколения российских журналистов. Министр финансов, согласно популярной шутке, смелее других твердит пословицу: «Не любо — не слушай, а врать не мешай». Мнимая бездефицитность бюджета, по представлениям авторов газетных статей, достигалась путем нехитрого фокуса: при составлении росписи доходы выводились в преуменьшенном размере, затем к этим преуменьшенным цифрам подгонялись расходы. Когда финансовый год заканчивался, то оказывалось, что доходы значительно превышали расходы, и в Государственном казначействе образовывалась немалая сумма так называемой «свободной наличности».

Государственный бюджет, указывал критикам С. Ю. Витте, должен отвечать прежде всего требованиям точности и осторожности. Поэтому смета строилась на цифрах действительного поступления доходов и действительно произведенных расходов, но не последнего года, а ряда бюджетных периодов, например, по средним данным за пять лет или три года. Цифры прошлогодней росписи давались лишь для сравнения²⁴⁰.

Накопление «свободной наличности» служило также предметом постоянных порицаний. Еще бы — имея немалый профицит обыкновенного бюджета, Российское государство не вылезало из долгов, уподобляясь тому странному человеку, который, имея полный кошелек в кармане, непрерывно занимает деньги. С. Ю. Витте, напротив, был убежден, что без накопления «свободной наличности» государственный бюджет Российской империи прочным не будет никогда. «Те лица, которые критикуют эту систему, не принимают во внимание следующих обстоятельств, а именно, что, с одной стороны, Россия — страна исключительно иностранной задолженности; ни Англия, ни Франция, ни Германия в этом отношении несравнимы с Россией; это есть одна из слабейших сторон русской государственной жизни. И раз страна имеет столь громадную задолженность за границей, необходимо держать такой резерв, который при неблагоприятных обстоятельствах мог бы остановить паническое движение русских фондов, находящихся за границей и в России, а следовательно, и падение русских фондов»²⁴¹.

Народное хозяйство земледельческой России все еще оставалось на весьма низкой ступени культурного развития. Не только материальное благополучие, но и сама жизнь миллионов россиян зависела от погодно-климатических факторов. Для спасения их от голодной смерти в случае неурожая С. Ю. Витте считал необходимым держать наготове крупные денежные суммы.

В странах «экономически недоразвитых», к которым он причислял и Россию, «…очевидно, запасные средства „про черный день“ являются существенным условием для поддержания бездефицитного государственного хозяйства. Помимо этого, — говорил министр финансов, — бюджетные избытки, во всяком случае, свидетельствуют о благоприятном положении баланса обыкновенных доходов и расходов страны. А так как по этому балансу судят об общем состоянии ее финансов, то с этой стороны понятно крупное значение бюджетных избытков для упрочения международного доверия к государству и его финансовым обязательствам»²⁴².

Наконец, свободная наличность могла пригодиться и на случай военных осложнений. В отличие от своего отца в вопросах внешней политики Николай II проявлял мальчишеское легкомыслие. С. Ю. Витте вспоминает, как в 1896 году молодой император, преследуя цель навсегда утвердиться на берегах черноморских проливов, чуть было не втянул страну в военную авантюру. Только благодаря твердой позиции министра финансов удалось предотвратить крупный международный конфликт²⁴³. «Я указывал, что эта затея приведет в конце концов к европейской войне и поколеблет то прекрасное политическое и финансовое положение, в которое поставил Российскую империю император Александр III».

***

Министра финансов у нас в стране не ругает только ленивый. Смелая, и отчасти даже рискованная, бюджетная политика С. Ю. Витте вызвала волну критики как справа, так и слева. Об остроте ее читатель может судить по цитате из сочинения правого публициста С. Ф. Шарапова, относящейся, правда, ко времени, когда С. Ю. Витте был уже не у дел: «За гения приняли самого обыкновенного шарлатана, невежду и проходимца и целых 11 лет позволяли ему бесконтрольно и безотчетно позорить и ломать Россию, как ему вздумается»²⁴⁴.

Однако разумной альтернативы курсу министра финансов правая оппозиция предложить не смогла. Призывы к сокращению налогов, в обилии рассыпанные по статьям дворянских публицистов, несли в себе изрядную долю лицемерия. Дворян-помещиков беспокоило не обнищание крестьян само по себе, их волновало то, что в результате виттевской политики индустриализации они лишатся дешевой, почти дармовой рабочей силы. Русскому помещику, ведущему рыночное хозяйство, безземельный батрак был невыгоден. Русскому помещику требовался батрак с собственной лошадью, сохой, домом и нищенским наделом, да еще и прикрепленный к этому наделу юридически.

С иных позиций вели критику финансового управления С. Ю. Витте левые публицисты. Будущий вождь российского пролетариата В. И. Ленин посвятил всеподданнейшему докладу по росписи 1902 года специальную статью.

В. И. Ленин не был против расширения сферы казенного хозяйства. Строительство железных дорог вещь самая полезная с точки зрения прогрессивного развития страны по капиталистическому пути. Однако с вопиющими злоупотреблениями при постройке железнодорожных линий царская администрация, похоже, свыклась. Хорошо известно, что казна много переплачивала за рельсы и за подвижной состав. При мировой цене рельсов 85–95 коп. за пуд государство платило уральским заводчикам по 1 руб. 11 коп.²⁴⁵ Не прекращалась и поддержка казенными средствами предприятий черной металлургии.

В. И. Ленин не упустил случая уколоть С. Ю. Витте за допущенный им непонятно как промах. В докладе по росписи министр указал, что российский государственный долг обеспечивался государственными имуществами, назвав в их числе такие, которые уже по своей природе никакого дохода приносить не могли — военные крепости на западной границе. Обычно так поступали должники накануне заявления о прекращении ими текущих платежей. Итог — «…Витте ведет хищническое хозяйство… самодержавие медленно, но верно идет к банкротству, ибо нельзя же без конца повышать налоги и не всегда же будет русского царя выручать французская буржуазия»²⁴⁶. Суть критики будущего лидера партии большевиков сводилась к установлению общественного контроля над расходами денег из государственного кошелька. «…Народу следует как можно скорее прогнать распоряжающихся его имуществом хищников… Не пора ли в самом деле передать это действительно ценное имущество в более надежные руки?»²⁴⁷ В. И. Ленин не преминул отметить, что огромные средства были потрачены на военные действия в Китае — 80 млн руб. только чрезвычайных расходов, не считая значительных сумм, издержанных за счет обыкновенного бюджета²⁴⁸. К чести С. Ю. Витте, не было в правящих кругах более решительного противника внешнеполитических авантюр царизма, чем министр финансов. Но ему, как и почти всем государственным деятелям, текущие обстоятельства не оставляли выбора.

Министр финансов старался уйти от «хищнического» способа ведения государственного хозяйства. С. Ю. Витте писал в докладе по проекту росписи на 1902 год, что средний процент, платимый страной по ее заграничным обязательствам, понизился за 10 лет с 4,19 % до 3,86 %; что в 1900 году казна получила небольшую чистую прибыль от всего своего железнодорожного хозяйства, выведенную с учетом расходов по тем магистралям, которые находились еще в постройке²⁴⁹. «Признавая… дальнейшее увеличение нашей рельсовой сети вопросом первостепенной важности, министр финансов полагает, однако, что и в этом деле надлежит неуклонно держаться основного правила хозяйственной деятельности — строго сообразовывать расходы с источником их удовлетворения»²⁵⁰. Средства на постройку железных дорог, утверждал С. Ю. Витте, лишь частично черпались в займах. Основным источником денег для строительства рельсовых магистралей стали доходы обыкновенного бюджета²⁵¹.

Советские историки, следуя за В. И. Лениным, строго судили царских финансистов за «фокусничанье» с бюджетом. «При действительном… бюджетном равновесии все государственные расходы, как обыкновенные, так и чрезвычайные, должны были покрываться за счет внутренних источников без помощи займов… Чрезвычайный бюджет был необходим царскому правительству потому, что он маскировал истинное финансовое положение страны, скрывая растущую дефицитность и задолженность»²⁵².

Читать мораль историческим деятелям — неблаговидное занятие. Достичь бюджетного равновесия без помощи займов тогда не удавалось ни одной великой державе. Не получалось это и у Советского Союза даже в лучшие времена его истории. Отличие состояло в том, что экономически развитые европейские государства занимали главным образом у своих собственных народов, тогда как Российскому государству за финансовой поддержкой приходилось обращаться за границу — дома занять было не у кого. Это была та реальность, от которой убежать было никак нельзя. Ее можно было только преодолеть упорной работой многих поколений. Именно такой работой и занимался С. Ю. Витте все 11 лет своего управления российскими финансами.