Первое Правительство СССР
Месяц июль.
День Конституции,
Облака бегут не спеша…
Михаил Голодный
В июле День Конституции? Да, это так, хотя теперь и забылось, что впервые такой всесоюзный праздник был введён в середине лета 1923 года. В пятницу 6 июля того года в Андреевском зале Большого Кремлёвского дворца — ныне этого зала нет, его объединили в начале 30-х годов с соседним Александровским и перестроили в нынешний широко известный Зал заседаний, — раздались шумные, как было принято писать в газетных репортажах того времени, аплодисменты. Вторая сессия ЦИК СССР первого созыва утвердила Конституцию образованного на исходе 1922 года многонационального Советского социалистического государства, и эта июльская дата окрасилась в календарях 20-х — первой половины 30-х годов праздничным цветом. Одновременно в ту же кружащую тополиным пухом пятницу было создано первое правительство нового государства — Совет Народных Комиссаров (СНК, Совнарком) СССР.
Об образовании СССР написано немало. Но так случилось, что эта литература десятилетиями была почти безымянна, вернее, ограничивалась определённым кругом фамилий, и, пожалуй, даже не каждый историк ведает сегодня, каков был первый состав правительства СССР или кто стоял во главе общесоюзного ЦИК. Да и аббревиатуры начальных советских лет, впервые, кстати, распространивших телеграфный стиль сокращений, нередко смущают нынешних читателей. Ведь, к примеру, был не только ЦИК СССР — Центральный Исполнительный Комитет Советов СССР, но и ВЦИК — Всероссийский ЦИК, точнее, ЦИК Советов РСФСР, а также и ВУЦИК — Всеукраинский ЦИК, или ЦИК Советов УССР.
Могут сказать, что это детали, даже мелочи. Возможно, если речь идёт об аббревиатурах, подобное замечание и справедливо. Но это такие детали, без знания которых, как и других «тысячей мелочей», никакую эпоху «не прочитаешь». Что касается персонального, употребляя казённую терминологию, состава высших государственных органов СССР, то именно безликость освещения деятельности этих органов явилась одной из наиболее важных причин того, что сама их деятельность стала размываться в некоем белом (точнее, сером) пятне, сводиться только ко все более зыбким контурам, к тому же нередко искажённым.
Есть мудрое изречение, что не место красит человека, а человек — место. Однако «окрашенное» человеком место (не только как должность, но и в широком значении этого слова) становится важной приметой исторического действа.
«Начинается земля, как известно, от Кремля», — кажется, так сказал Владимир Маяковский. С марта 1918 года, после того как к перрону московского Николаевского (ныне Ленинградского) вокзала прибыл из Петрограда специальный поезд, из которого вышли В.И. Ленин и другие члены правительства РСФСР, «вторая столица», как именовали Москву более двухсот лет (с 1712 года), не просто вернула себе статус главного города страны, но и постепенно стала символом рождающегося мира социализма, а её древний Кремль, обретя новую жизнь, как бы сфокусировал этот символ.
Вместе с тем теперь как-то забылось, что поначалу, так сказать, государственно-политическая география советской столицы складывалась совсем не легко — город не был приспособлен под эту «географию», она вторглась в его жизнь властно-неожиданно, размещая в особняках, дворцах, гостиницах и просто крупных зданиях, в том числе порой и жилых, учреждения центральной власти.
Так в Москве появились Дома Советов административножилого назначения. Первым и вторым Домами Советов стали именоваться расположенные в центре города гостиницы «Националь» и «Метрополь». Третий Дом Советов находился на Садово-Каретной улице, расположившись в здании Духовной семинарии и его флигелях. Здесь останавливались делегаты различных съездов и конференций, отчего вместо Божедом- ского переулка на планах Москвы появилась Делегатская улица. Пятый Дом Советов был полностью жилым и занимал бывшие доходные дома неподалёку от Кремля, в Шереметьевском переулке (ныне улица Грановского). Ещё ближе к Кремлю, на Воздвиженке, находился четвертый Дом Советов. О нем и об улице, на которой он располагался, стоит сказать чуть подробнее.
Сегодня нет такого москвича, да, пожалуй, и приезжего, хоть недолго побывавшего в столице, который не знал бы шумный и оживлённый Калининский проспект. Он берёт начало от встроенной в склон кремлёвского холма Кутафьей башни и в этой своей старомосковской части в дореволюционное время назывался Воздвиженкой — когда-то на этом месте стоял Крестовоздвиженский монастырь. Ныне её название мало кто помнит, как мало кто знает и то, что к началу 20-х годов она одной из первых очнулась от старомосковской полупровинциальной спячки, стала по-своему центральной улицей столицы.
Именно здесь, на Воздвиженке, напрямую соединенной через Кутафью башню и Троицкие ворота с Кремлём, где в 1918–1923 годах работал и жил В.И. Ленин, а также поселились Я.М. Свердлов, Л.Д. Троцкий, Л.Б. Каменев, А.И. Рыков, М.И. Калинин, И.В. Сталин и некоторые другие высшие руководители, разместился в наскоро переоборудованных помещениях ряд важных учреждений.
Не случайно, что Воздвиженка быстро потеряла свое «монастырское» название: в первые советские десятилетия она именовалась улицей Коминтерна. И тоже не случайно. У её истока, в здании, стоящем неподалёку от Кутафьей башни, напротив торца Манежа, долгие годы находился Исполком Коминтерна — ИККИ. Здесь наездами из Петрограда бывал Г.Е. Зиновьев, совмещавший в 1919–1926 годах должности председателя ИККИ и председателя Петросовета. До весны 1929 года сюда регулярно приходил Н.И. Бухарин, возглавивший ИККИ с 1926 года. Это здание как бы хранит память о работавших здесь интернационалистах, в частности об И.А. Пятницком, бывшем в начале века одним из агентов ленинской «Искры», а в 20-е — первой половине 30-х годов — секретарем Исполкома Коминтерна.
От коминтерновского здания (дом № 1) рукой подать до стоящего по той же стороне улицы дома № 5, который, согласно московским преданиям, описан Л. Толстым в «Войне и мире» как дом Пьера Безухова. Скорее всего это легенда. Но есть у него и своя, подлинно легендарная в лучшем смысле этого слова пора. В нем в первые советские годы находился Секретариат ЦК РКП (б); здесь не раз бывал В.И. Ленин, работали секретари ЦК той поры — Е.Д. Стасова, Н.Н. Кре- стинский, Е.А. Преображенский, Л.П. Серебряков, В.М. Молотов. Дом невелик, да и центральный партийный аппарат был относительно невелик. Ко времени введения в апреле 1922 года должности генерального секретаря и избрания на неё И.В. Сталина (вскоре аппарат ЦК переехал в массивные здания на Старой площади) здесь работало около 350 членов партии, примерно 240 беспартийных технических сотрудников, немногим более десятка комсомольцев.
Их всероссийский штаб — ЦК РКСМ — располагался на противоположной стороне улицы. Нынешним посетителям Центрального универмага «Военторг» невдомёк, что его здание знало иные времена. Построенное в начале века Экономическим обществом офицеров Московского военного округа, оно имело и жилую часть, один из подъездов которой вёл в квартиры, занятые в 20-е годы учреждениями, в том числе Истпартом[2], развертывавшим изучение революции и советской эпохи, а также Центральным Комитетом комсомола. В комнатах Истпарта царила тишина, зато в «комсомольской квартире» бились страсти крепнущего молодёжного союза, принимались подчас неожиданные решения: обязать 17-лет- него Сашу Жарова, едва ступившего в поэзию, немедленно создать марш советской пионерии. «Взвейтесь кострами, синие ночи…» — эти песенные слова вырвались отсюда, были подхвачены поколениями молодых энтузиастов.
И из того же подъезда в один из мартовских дней 1923 года вышел никому не известный тогда писатель Дмитрий Фурманов с авторскими экземплярами только что выпущенной Истпартом своей первой книги. Бывшему военкому не суждено было дожить до той поры, когда по соседней улице Герцена (в прошлом — Никитской) двинутся колонны с транспарантами: «Мы идём смотреть «Чапаева»!» Несколько месяцев Большой зал Московской консерватории находился в руках необычных хозяев — киномехаников.
Но то будет значительно позже, одиннадцать лет спустя. Сейчас же, в 1923-м, улица полнилась приметами своего времени, возраставшей людностью, впервые становившимся заметным автомобильным движением, ожившими после военного лихолетья трамваями с их педальным отрывистым звоном, пристуком колёс и скрежетом при стрелках, особенно звучным на резком повороте перекрестка с Моховой — теперешним проспектом Маркса.
Возвышающееся над перекрестком пятиэтажное здание (дом № 4) и сегодня привлекает внимание своей светло-зелёной громадой. Это и был четвертый Дом Советов. Часть его квартир занимали старые партийцы, к некоторым из них приходил В.И. Ленин, о чем напоминает скромная мемориальная доска. Другая мемориальная доска вмонтирована в стену здания со стороны проспекта Маркса. Выполненная в помпезном стиле второй половины 40-х годов, она сообщает, что в этом доме находилась приемная М.И. Калинина, всероссийского старосты, по пущенному в обиход определению Л.Д. Троцкого — в образности речи ему не откажешь.
Отполированный до зеркального блеска мрамор доски, отражая жизнь улицы, по-своему усиливает отгораживающее значение высеченного на ней текста, его полуправду: здесь была не только приемная всероссийского старосты, но и его служебный кабинет. И не его одного.
Общий лестничный марш вёл к двум находившимся почти напротив деловым помещениям. В одном из них, скинув с темной косоворотки поддевку и поудобнее расположившись за письменным столом, властвовал Калинин.
Хозяин другого кабинета был человеком иного стиля. Он приходил из своей кремлёвской квартиры неизменно аккуратно подтянутым, в поношенном, а может, и перелицованном, но всегда отутюженном костюме-тройке, в жилет которого был заправлен галстук, повязанный на белой сорочке. Его чуть продолговатое интеллигентное лицо с высоким, отмеченным двумя складками лбом и сосредоточенно задумчивыми глазами могло показаться излишне суховатым, если бы не смягчалось добродушно иронической, а то и просто смешливой полуулыбкой, исчезавшей в довольно густых усах и бородке-буланже. Таким Алексей Иванович Рыков остался на газетных и журнальных снимках, в кадрах кинохроники, многочисленных во второй половине 20-х годов и затем намертво исчезнувших с печатных полос и экранов.
Надо сказать, что первая широкая известность пришла к Рыкову не в 20-е годы, а несколько раньше, в начальные послеоктябрьские недели 1917 года. Именно тогда его фамилия замелькала на газетных страницах — единственном в то время источнике массовой информации. И заметим, упоминалась она по-разному. Сначала стала известна при публикации состава первого Советского правительства, затем (и пожалуй, более широко) в связи с выходом Рыкова из правительства и ЦК партии, о чем речь впереди.
В последующие три-четыре года центральная партийная и советская пресса хотя и не так часто, как в послеоктябрьские недели, но все же многократно публиковала различные материалы, свидетельствовавшие об активном участии Рыкова в деятельности высших правительственных органов, большевистской партии, членом ЦК которой он опять стал с 1920 года. Эта информация, при всей её отрывочности, нередко и скудности, тем не менее давала возможность внимательным читателям уяснить, что к началу 20-х годов Рыков, несмотря на свою ноябрьскую (1917) позицию, прочно вошёл в первую шеренгу государственных и партийных руководителей. Избрание его в апреле 1922 года членом Политбюро ЦК РКП (б) явилось убедительным подтверждением этого.
К 1923 году высокий статус Политбюро ЦК РКП (б) вполне определился. Политбюро было создано в 1919 году для решения политических проблем и вопросов, не терпящих отлагательства. В его первый состав, образованный 25 марта 1919 года на пленуме ЦК партии, избранного УШ съездом РКП (б), вошли В.И. Ленин (председатель Совнаркома и Совета рабочей и крестьянской обороны, преобразованного в 1920 году в Совет труда и обороны, РСФСР), Л.Б. Каменев (председатель Московского Совета), Н.Н, Крестинский (секретарь ЦК партии в 1919 — начале 1921 года и в то же время — с 1918 по 1921 год — нарком финансов РСФСР), И.В. Сталин (в 1917–1922 годах нарком по делам национальностей и одновременно с 1919 года нарком государственного контроля, затем рабоче-крестьянской инспекции), Л.Д. Троцкий (нарком по военным и морским делам, председатель Реввоенсовета РСФСР). Кроме того, было избрано три кандидата (первое время они назывались заместителями) в члены Политбюро: Н.И. Бухарин (редактор центрального органа партии газеты «Правда»), Г.Е. Зиновьев (председатель Петроградского Совета и председатель ИККИ) и М.И. Калинин (председатель ВЦИК).
Хотя Политбюро избиралось пленумами ЦК после каждого партийного съезда (они до 1925 года включительно проводились ежегодно), названный состав до весны 1921 года оставался неизменным. В марте 1921 года, после X съезда РКП (б), в нем произошли некоторые перемещения. Вместо Н.Н. Крестинского, вскоре перешедшего на внешнеполитическую работу (с 1921 года он стал полпредом — полномочным представителем правительства РСФСР в Германии), членом Политбюро избрали Г.Е. Зиновьева, а в число кандидатов — В.М. Молотова, только что начавшего свою почти десятилетнюю деятельность в качестве секретаря ЦК партии.
Первые три года (1919–1921) из состава ЦК избиралось пять членов и три кандидата в члены Политбюро. После XI съезда партии (1922) впервые произошло его количественное изменение. Состав Политбюро дополнился ещё двумя членами — А.И. Рыковым (заместитель председателя СНК и СТО РСФСР) и М.П. Томским (председатель ВЦСПС), а Сталин вошёл в него в новом должностном качестве как генеральный секретарь ЦК РКП (б). Теперь в Политбюро стало семь членов и три кандидата в члены. Такой его состав был переизбран и после XII партсьезда на пленуме ЦК 26 апреля 1923 года. Но с одним добавлением — в число кандидатов в члены был введён Я.Э. Рудзутак, одновременно утвержденный секретарем ЦК партии. Таким образом, в 1923 году Политбюро образовывали семь членов (Ленин, Зиновьев, Каменев, Рыков, Сталин, Томский, Троцкий) и четыре кандидата в члены (Бухарин, Калинин, Молотов, Рудзутак).
Несколько недель спустя Политбюро ЦК РКП (б) на своем заседании 5 июля 1923 года (они проводились по четвергам, а по средам заседал Совнарком РСФСР) после предварительных обсуждений с членами ЦК, руководителями ЦИК, представителями союзных республик, партийных и советских органов приняло решение о составе первого правительства СССР, который на следующий день выносился на утверждение сессии ЦИК.
Первое правительство СССР нынешней читательской массе не только малоизвестно, но его нередко путают с первым Советским правительством 1917 года. К тому же не просто утратилось знание аббревиатур тогдашних высших государственных органов, о чем уже говорилось, но и — что наиболее существенно — понимание их функций, соотношения, роли и места в структуре органов Советской власти.
В немалой степени в этом повинны историки. Рассказывая о подлинно всемирно-историческом значении образования II Всероссийским съездом Советов первого Советского правительства во главе с В.И. Лениным, мы чаще всего концентрируем внимание только на этом великом акте съезда, невольно смазывая триединый характер его решений о власти.
«Опираясь на волю громадного большинства рабочих, солдат и крестьян, опираясь на совершившееся в Петрограде победоносное восстание рабочих и гарнизона, — заявил съезд в своем воззвании, принятом на первом заседании, в ночь с 25 на 26 октября (ст. ст.) 1917 года, — съезд берёт власть в свои руки». Значение этого решения трудно переоценить, оно на деле означало реализацию большевистского лозунга «Вся власть Советам!», провозглашало установление принципиально новой в истории советской государственности.
На втором, и последнем, заседании, закончившемся с рассветом 27 октября, съезд, закрепляя переход власти к Советам, принял два важнейших решения. Подавляющим большинством голосов он образовал «для управления страной впредь до созыва Учредительного собрания временное рабочее и крестьянское правительство, которое будет именоваться Советом Народных Комиссаров». Следом был избран новый состав ВЦИК, ставшего отныне органом верховной власти. Сформировав правительство во главе с В.И. Лениным, отдав возглавляемой им партии абсолютное большинство мест во ВЦИК, масса делегатов съезда определила от лица трудящихся страны социалистический выбор её развития.
Этот выбор через восемь месяцев, в июле 1918 года, законодательно оформила первая советская конституция — Конституция РСФСР (ст. 9). Она закрепила и структуру высших советских государственных органов. Верховная власть в РСФСР, гласила её ст. 12, принадлежит Всероссийскому съезду Советов, а между съездами — ВЦИК Советов, являющемуся в этот период высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом (ст. 31). Конституция устанавливала, что общее управление делами республики принадлежит СНК, который «издаёт декреты, распоряжения, инструкции и вообще принимает все меры, необходимые для правильного и быстрого течения государственной жизни» (ст. 37, 38).
ВЦИК и СНК как органы государственной власти родились в самом горниле революции. Естественно, что их повседневная деятельность налаживалась не разом и к тому же осложнялась условиями гражданской войны и интервенции. В первый год революции, точнее, с января по ноябрь 1918 года, состоялось четыре (III–VI) Всероссийских съезда Советов (затем, до образования СССР в 1922 году, они проходили ежегодно). Четырежды в тот год переизбирался и ВЦИК (его первым председателем после победы Октября был Л.Б. Каменев, затем, в декабре 1917 — марте 1919 года, Я.М. Свердлов, после кончины которого этот пост занял М.И. Калинин). В ближайшие месяцы после победы пролетарской революции ВЦИК проводил свои заседания едва ли не каждодневно.
Недавняя реконструкция московской гостиницы «Метрополь», к сожалению, навсегда уничтожила её первозданное состояние. Между тем она — один из историко-революционных памятников Москвы. С 1918 года гостиница была превращена во второй Дом Советов, в её номерах жили многие крупные партийные и советские работники, старые большевики, а в большом ресторанном зале с замолкшим до нэповских времён фонтаном были расставлены рядами стулья, шли заседания ВЦИК, гремел голос Свердлова. С осени 1918 года порядок таких заседаний изменился — они стали сессионными, повседневную оперативную работу взял на себя Президиум ВЦИК. Сессии ВЦИК проводились один-два раза между съездами Советов, а в 1919 году совсем не собирались — подавляющее большинство его членов находилось на фронтах. С 1918 года изменились и масштабы деятельности ВЦИК, поначалу фактически охватывавшие всю страну, а затем только Российскую Федерацию, в которую ко времени образования СССР входили Туркестанская, Киргизская (Казахская), Башкирская, Татарская, Дагестанская, Якутская автономные республики, Чувашская, Марийская, Адыгейская и другие автономные области.
Создание первого Советского правительства в октябре 1917 года явилось революционным актом и потому произошло, как уже отмечалось, непосредственно на II съезде Советов. Согласно Конституции РСФСР 1918 года, прерогатива образования Совнаркома и его наркоматов принадлежала ВЦИК (ст. 35). В соответствии с этим каждому его новому составу (созыву) представлялся на утверждение и состав правительства РСФСР. Это не значит, что он всякий раз полностью обновлялся. Но все же за первые годы Советской власти в нем произошли значительные изменения.
В.И. Ленин участвовал в работе всех Всероссийских съездов Советов, проходивших в 1917–1921 годах. Последний раз он выступил с отчетом правительства на IX съезде (декабрь 1921 года). Избранный этим съездом ВЦИК IX созыва утвердил Совнарком РСФСР в следующем составе (сохраняется последовательность перечня наркоматов и терминология публикации в газете «Правда»): председатель Совнаркома — В.И. Ульянов (Ленин); заместители — А.И. Рыков, А.И. Цюрупа; народные комиссары: по продовольствию — Н.П. Брюханов, по просвещению — А.В. Луначарский, по внешней торговле — Л.Б. Красин, финансов — Н.Н. Крестинский, рабоче-крестьянской инспекции и национальных меньшинств — И.В. Сталин, труда — В.В. Шмидт, по военным и морским делам — Л.Д. Троцкий (Бронштейн), путей сообщения и внутренних дел — Ф.Э. Дзержинский, здравоохранения — Н.А. Семашко, почт и телеграфов — В.С. Довгалевский, иностранных дел — Г.В. Чичерин, председатель ВСНХ — П.А. Богданов, юстиции — Д.И. Курский.
Поскольку Совет труда и обороны РСФСР действовал на правах комиссии СНК, его председателя — им неизменно был В.И. Ленин — и членов избирали на заседании правительства. Таков же был порядок назначения управляющего делами СНК и СТО, пост которого с 1920 года занимал Н.П. Горбунов. В компетенции Совнаркома находились и посты входивших в правительство управляющего ЦСУ РСФСР — им был с 1918 года П.И. Попов, а также председателя Государственной общеплановой комиссии (Госплана) РСФСР, которую со времени её образования в феврале 1921 года возглавил Г.М. Кржижановский.
В 1922 году в Совнаркоме РСФСР произошли отдельные изменения (так, в число заместителей его председателя был включён Л.Б. Каменев, наркомом земледелия стал В.Г. Яковенко и др.), но в целом это был его последний состав, который работал под руководством В.И. Ленина. Заметим, кстати, что пятеро (Ленин, Луначарский, Рыков, Троцкий и Сталин) из перечисленных членов правительства значились в списке первого Совета Народных Комиссаров 1917 года. В таком составе Совнарком РСФСР работал до июня 1923 года, когда образование правительства СССР потребовало изменений и в правительстве Российской Федерации.
II Всероссийский съезд Советов провозгласил в октябре 1917 года Советскую власть на всей территории бывшей Российской империи. Уже в своем первом, цитированном выше документе он четко заявил, что Советская власть «обеспечит всем нациям, населяющим Россию, подлинное право на самоопределение». Не рассматривая процесс национально-государственного строительства в 1917–1922 годах и создания СССР, коснёмся только некоторых вопросов формирования его высших органов.
В предпоследний день 1922 года, который отмечен в истории как день образования СССР, в Москве произошли не одно, а два взаимосвязанных крупных события. I съезд Советов СССР, собравшийся в Большом театре, принял Декларацию и Договор об образовании СССР, оформив тем самым решение о создании государства равноправных республик — РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР (Грузия, Азербайджан и Армения).
Несколько позже, но в тот же день, 30 декабря, в Кремле состоялась сессия избранного съездом первого ЦИК СССР, которая определила состав его постоянно действующего Президиума и выбрала четырех (по количеству республик) председателей ЦИК.
Ими стали: от Российской Федерации — председатель ВЦИК М.И. Калинин, от Украины — председатель ВУЦИК Г.И. Петровский, от Белоруссии — председатель ЦИК (одновременно до 1924 года председатель СНК) БССР А.Г. Червяков, от Закавказской федерации — председатель Союзного Совета ЗСФСР Н.Н. Нариманов. Должность секретаря ЦИК СССР занял А.С. Енукидзе, работавший с 1918 года секретарем ВЦИК.
Вскоре состав председателей ЦИК СССР расширился. Это было связано с образованием двух новых союзных республик — Туркменской и Узбекской ССР, принятых III Всесоюзным съездом Советов (май 1925 года) в состав СССР. От новых республик в число председателей ЦИК СССР вошли соответственно Н.А. Айтаков и Ф. Ходжаев. В том же году вместо скончавшегося Н. Нариманова председателем ЦИК СССР от Закавказья был избран Г. Мусабеков.
В.И. Ленин, из-за болезни отсутствовавший на I Всесоюзном съезде Советов и не имевший возможности принять участие в работе ЦИК СССР, придавал огромное значение тому, чтобы формирующееся многонациональное государство было союзом подлинно равноправных республик. Ещё до его создания он указывал в письме членам Политбюро ЦК РКП (б): «Мы признаем себя равноправными с Украинской ССР и др. и вместе и наравне с ними входим в новый союз, новую федерацию…»9 «Великорусскому шовинизму, — говорилось в его записке тех же дней, — объявляю бой не на жизнь, а на смерть»10. Он требовал «абсолютно настоять», чтобы в союзном ЦИК председательствовали по очереди русский, украинец, грузин и т. д.
Все председатели ЦИК имели равные права, а сам ПИК, вначале однопалатный, стал с 1924 года избираться в составе двух палат: Союзного Совета и Совета Национальностей, что было рассчитано на усиление представительства в нем всех союзных республик.
Вместе с тем нельзя не заметить, что Калинин — его теперь стали называть «всесоюзным старостой», а иногда даже первым председателем — и отчасти Петровский занимали в ряду председателей ЦИК СССР некоторое особое положение. В определённой мере это было связано с тем, что в первое время Калинин был единственным среди них, входившим (сначала в качестве кандидата, а с 1926 года члена) в Политбюро ЦК партии. С 1926 года кандидатом в члены Политбюро стал и Петровский.
В отличие от ЦИК СССР, начавшего работать с момента образования союзного государства, его высший исполнительный и распорядительный орган — правительство (СНК) — был образован позже, сразу после принятия Конституции СССР.
На своей первой сессии 30 декабря 1922 года ЦИК СССР поручил только что избранному Президиуму подготовить положения о СНК и СТО СССР, о союзных наркоматах, а также проекты флага и герба нового государства. Тем самым было положено начало разработке его Основного Закона (Конституции). Она продолжалась почти полгода. 26–27 июня 1923 года пленум ЦК РКП (б) в основном одобрил проект Конституции СССР. В следующие дни он был обсуждён на специальных сессиях ЦИК каждой из четырех союзных республик.
И вот 6 июля 1923 года открылась вторая сессия ЦИК СССР. На трибуну Андреевского зала поднялся А.С. Енукидзе. Обсудив его доклад о Конституции СССР, сессия постановила ввести её в действие до окончательного утверждения II Всесоюзным съездом Советов.
После короткого перерыва — на трибуне Нариман Нариманов, который по поручению Президиума ЦИК СССР внёс предложение утвердить постановление о создании Совета Народных Комиссаров СССР. В его первый состав вошли: председатель СНК СССР В.И. Ульянов (Ленин), заместители председателя: Л.Б. Каменев, А.И. Рыков, А.Д. Цюрупа, В.Я. Чубарь, являвшийся одновременно председателем СНК УССР, Д. Орахелашвили, возглавлявший СНК ЗСФСР; народные комиссары: по иностранным делам Г.В. Чичерин, по военным и морским делам Л.Д. Троцкий (Бронштейн), внешней торговли Л.Б. Красин, путей сообщения Ф.Э. Дзержинский, почт и телеграфов И.Н. Смирнов, рабоче-крестьянской инспекции (РКИ) В.В. Куйбышев, труда В.В. Шмидт, продовольствия Н.П. Брюханов, финансов Г.Я. Сокольников.
Хотя правительство СССР образовали совсем не старые люди, все они были активными участниками революционной борьбы и послеоктябрьских свершений. Четверо (Ленин, Каменев, Рыков, Троцкий) входили в состав Политбюро ЦК РКП (б). Дзержинский, Цюрупа, Чубарь и Сокольников являлись членами, а Орахелашвили и Шмидт — кандидатами в члены ЦК партии. Куйбышев незадолго перед тем, в апреле 1923 года, был избран председателем Центральной контрольной комиссии (ЦКК) РКП (б).
Конституция СССР определила, что первые пять из перечисленных выше наркоматов являются общесоюзными, остальные — союзно-республиканскими (их тогда называли объединёнными). Кроме того, в Совнаркомах республик имелся ряд наркоматов, которых на общесоюзном уровне не было.
Нетрудно заметить, что правительство СССР было образовано путем «передвижки» в него ряда членов правительства Российской Федерации, что отчасти объясняется образованием таких общесоюзных наркоматов, как, например, по иностранным, военным и морским делам, путей сообщения, которые ещё до 1922 года вели деятельность в масштабах всей страны. Как в этих условиях изменился Совнарком РСФСР?
7 июля 1923 года, на следующий день после создания правительства СССР, собралась вторая сессия ВЦИК X созыва. Внеся изменения в состав СНК РСФСР, она сформировала его из руководителей союзно-республиканских наркоматов (рабоче-крестьянской инспекции — А.С. Киселёв, труда — А.М. Бахутов, продовольствия — М.И. Калманович, финансов — М.К. Владимиров) и председателя ВСНХ РСФСР (П.А. Богданов), а также наркоматов, которых на общесоюзном уровне не было: земледелия, внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения; Их руководителями были утверждены соответственно А.П. Смирнов, А.Г. Белобородов, Д.И. Курский, А.В. Луначарский, Н.А. Семашко, В.Г. Яковенко.
Сессия ВЦИК единодушно вновь избрала председателем Совнаркома РСФСР Ленина, а его заместителями Цюрупу, Рыкова и Каменева. Посты председателей СНК СССР и СНК РСФСР были, таким образом, объединены (это сохранялось до 1929 года) общим руководством, что укрепляло взаимосвязь действий союзного правительства и правительства многомиллионной Российской Федерации, не лишая последнюю самостоятельности как суверенного члена СССР.
В среду, 18 июля 1923 года, в Кремле под председательством Л.Б. Каменева состоялось первое заседание Совнаркома СССР. Оно началось с принятия официального «Оповещения СНК СССР о приступе его к работе». Затем был решен ряд организационных дел. Совнарком образовал Совет труда и обороны (СТО) СССР во главе с В.И. Лениным. В СТО вошли Каменев, Рыков, Цюрупа, Сокольников, Дзержинский, Кржижановский, Троцкий (а при его отсутствии — замнаркомвоенмора Э.М. Склянский), Г.Л. Пятаков. При СТО создавалась Комиссия по внутренней торговле под председательством А.М. Лежавы, впоследствии, когда осенью 1924 года наркомпрод был реорганизован в наркомторг, возглавившего новый наркомат.
Совнарком назначил своим управляющим делами Н.П. Горбунова, который, как отмечалось, занимал подобный пост в правительстве РСФСР, а также учредил Главный концессионный комитет (председатель Пятаков) и на правах наркомата — Центральное статистическое управление (ЦСУ) СССР во главе с П.И. Поповым, ранее руководившим статистическим ведомством РСФСР.
Это и последующие заседания Совнаркома СССР (как и проходившие отдельно заседания Совнаркома РСФСР) проводились в теперь широко известном по многочисленным фотографиям зале, непосредственно примыкающем к кабинету В.И. Ленина. Здесь же работали пленумы ЦК партии, собирались члены его Политбюро. Однако в самом ленинском кабинете уже много месяцев царила тишина. Приступы тяжелой болезни, резко обострившейся с середины декабря 1922 года, лишили Владимира Ильича возможности непосредственно руководить деятельностью партии и создававшегося многонационального Советского государства. Тем не менее до последнего момента, пока позволяло физическое состояние, Ленин был преисполнен заботами о судьбах, по существу, ещё только разворачивающегося социалистического строительства.
Состав СНК СССР формировался без непосредственного участия В.И. Ленина. Однако в него вошли хорошо известные ему по дореволюционному и послеоктябрьскому времени люди. Почти все наркомы и члены СТО работали ранее под руководством Ленина в правительстве РСФСР.
Что касается трех заместителей председателя СНК СССР — Каменева, Рыкова и Цюрупы, которым из-за отсутствия Ленина фактически пришлось в июле 1923 — январе 1924 года возглавлять правительство, — то они ещё в 1921–1922 годах были подобраны Владимиром Ильичем в качестве его заместителей в СНК и СТО РСФСР. До 1921 года всю работу по руководству Совнаркомом (ас 1918 года одновременно Советом рабочей и крестьянской обороны, затем — СТО) осуществлял только Ленин. В мае 1921 года впервые исполнение обязанностей его заместителя было поручено А.И. Рыкову, возглавлявшему до того Высший совет народного хозяйства (ВСНХ) РСФСР. Позже другим заместителем стал А.Д. Цюрупа — легендарный нарком продовольствия периода гражданской войны и борьбы с интервентами. В 1922 году в число заместителей председателя СНК и СТО РСФСР, как уже было сказано, вошёл член Политбюро ЦК партии Л.Б. Каменев, оставшийся в то же время председателем Моссовета.
В.И. Ленин придавал большое значение работе своих заместителей, связывая её с совершенствованием деятельности высших звеньев советского государственного аппарата. 13 декабря 1922 года Владимир Ильич, вынужденный из-за состояния здоровья прекратить работу, направил письмо Каменеву, Рыкову и Цюрупе, в котором предложил им при распределении дел учесть, что для председательствования, контроля за правильностью формулировок документов и т. д. «больше подходит т. Каменев, тогда как функции чисто административные свойственны Цюрупе и Рыкову». Эта рекомендация осталась в силе и после образования правительства СССР. Вместе с тем в тот, начальный период его деятельности на Рыкова и Цюрупу легла большая дополнительная работа: первый из них возглавил в 1923 году подготовку создания общесоюзного ВСНХ, второй до 1925 года руководил Госпланом СССР.
Первый отчет о работе союзного правительства был представлен немногим более чем через полгода после его образования II съезду Советов СССР. Он собрался в скорбное для советского народа время. Стенографический отчет его первого заседания 26 января 1924 года набран в публикации материалов съезда в траурной рамке — на следующий день страна провожала в последний путь В.И. Ленина.
Возобновив работу через два дня после похорон вождя, съезд Советов утвердил первую Конституцию СССР.
Сразу после окончания съезда, 2 февраля 1924 года, сессия вновь избранного ЦИК СССР рассмотрела вопрос о составе СНК СССР. Его председателем был утвержден Рыков, назначенный в тот же день постановлением ВЦИК и председателем СНК РСФСР. Вечером в редакциях центральных газет началась лихорадочная гонка, изготовлялись клише портрета нового главы Советского правительства, шел срочный набор текста полученной «сверху» его официальной биографии…