День Победы

День Победы

Весна – лето 1998 года в России оказались урожайными… на правительственные отставки и назначения.

23 марта Президент РФ отправил в отставку правительство Виктора Черномырдина и спустя несколько часов назначил исполняющим обязанности Председателя Правительства РФ Сергея Кириенко.

24 апреля Государственная дума с третьего захода дала согласие на назначение С. Кириенко Председателем Правительства РФ. В тот же день назначены его заместители: Борис Немцов и Виктор Христенко.

30 апреля Президент РФ подписал указы о структуре Правительства РФ. Министерство РФ по делам национальностей и федеративным отношениям было преобразовано в Министерство региональной и национальной политики РФ.

Утром 6 мая мой квартирный телефон, изрядно отдохнувший за последние четыре месяца, вдруг дал о себе знать настойчивыми междугородними звонками. Приятный женский голос сообщил, что со мной желает переговорить заместитель председателя Правительства Виктор Борисович Христенко.

С В. Христенко мы были знакомы по Уральской ассоциации экономического взаимодействия, когда он, как и я, работал первым вице-губернатором. Позднее пару раз я в качестве председателя комитета СФ заходил к заместителю министра финансов В. Христенко с предложениями о совершенствовании межбюджетных отношений.

Разговор оказался предельно лаконичным:

– Евгений Саулович, каково ваше мнение о новом министерстве – региональной политики?

– Идея хорошая, что получится – посмотрим.

– А как вы смотрите на то, чтобы поработать в этом министерстве?

– В каком качестве, Виктор Борисович?

– Как в каком? В качестве министра.

Как бы вы ответили на такое предложение? Особенно – учитывая, что пятый месяц вы находитесь в «творческом простое», а в январе вам стукнуло шестьдесят четыре.

Конечно, я сказал «да».

– Тогда восьмого в 10 утра прошу быть у меня.

Через два дня почти полтора часа мы с В. Христенко обсуждали, чем должно заниматься обновленное министерство, каковы его основные задачи, отношения с министерствами финансов, экономики, силовиками…

На 12.00 была назначена встреча с премьером. В приемной С. Кириенко мы разминулись с выходящим из кабинета незнакомым мне молодым человеком. Потом мне шепнули, что это был еще один претендент на кресло министра, ныне один из лидеров «Единой России» Вячеслав Володин.

Беседа с Сергеем Кириенко продолжалась более получаса.

После этого на метро я добрался до сестры, у которой остановился, и, расположившись у телефона, пытался почитать что-нибудь легкое. Где-то после 15.00 раздался звонок В. Христенко: «Поздравляю!».

Через час по радио и ТВ передали указ президента с коротким названием: «О Сапиро Е. С.».

До сих пор точно не знаю, кому конкретно я обязан этим высоким назначением, кто первым назвал мою фамилию.

С моей «колокольни», это могли быть В. Христенко или Б. Немцов, который был в курсе, что я остался не у дел.

Где-то в июле, когда я встречался с Егором Гайдаром, у него вырвалось: «Хорошо, что с назначением мы вам помогли». Если это так, то «мы» – вероятнее всего, с А. Чубайсом.

Имеется еще одна версия. После моего назначения в нескольких СМИ было опубликовано интервью саратовского губернатора Д. Аяцкова. Аяцков сообщил, что во время консультаций Сергея Кириенко с региональными лидерами саратовцам практически удалось провести заместителя Аяцкова, Вячеслава Володина, на пост министра по региональной политике.

Но «…благодаря поддержке Егора Строева на этот пост был все же назначен нынешний министр Сапиро». Аяцков уверен, что здесь решающую роль сыграл возраст последнего, видимо, сочтенный аксакальским. Как сообщил Аяцкову Сергей Кириенко, именно возраст г-на Сапиро «позволит ему легче решать северо-кавказские дела»[20]. Назывался и комбинированный вариант: «…по сведениям из источников в Совете Федерации, кандидатуру Сапиро предложил спикер палаты Егор Строев, а новый вице-премьер Виктор Христенко его поддержал. Благо, что кандидатура Сапиро выглядит компромиссной: он хорошо знаком с региональными лидерами, но не принадлежит ни к одной из региональных лоббистских групп»[21].

С Сергеем Кириенко, 1999 год

Как говорят дипломаты, ни подтвердить, ни опровергнуть эти версии я не могу. Есть, правда, одна закономерность. Все вероятные «рекомендующие» знали меня «в деле».

Министр – должность политическая. Он должен иметь свою выверенную, выстраданную политическую линию, программу. Его святая обязанность реализовывать эту программу, не оглядываясь на каждый шорох, не перекладывая на кого-то ответственность. Только тогда он, простите за высокопарность, может «полезным быть народу». Только при этом он соответствует своему высокому званию.

Что бы о них сейчас ни говорили, именно так поступали Е. Гайдар (либерализация экономики), А. Чубайс, М. Зурабов (монетаризация льгот)[22]. Из них только А. Чубайсу посчастливилось не только захватить плацдарм, но и довести боевые операции до победы (приватизация, реформирование РАО ЕС). Остальные «полегли», захватив первый рубеж. По моему убеждению – с честью. Чего не могу сказать об их многочисленных коллегах, годами ходивших вокруг да около «неприступных крепостей» или, того хуже, пришедших на готовое и презрительно оценивающих тех, кто торил им дорогу.

Можно возразить: бывают периоды, когда нет необходимости в радикальных реформах, в необходимости «бросаться на амбразуру». С первым с большой натяжкой могу согласиться. Со вторым – увы, нет. Где-где, а в управленческой деятельности всегда найдется ситуация, когда одно и то же принятое решение на ура воспринимается одними, с протестом – другими. Взять ту же сочинскую олимпиаду и ее экологическую составляющую…

Я пришел в правительство, в министерство со своими предложениями, со своей федеративной политикой. Эти предложения базировались на анализе конфликтных ситуаций, возникающих внутри Пермской области, между регионами, регионами и федеральным центром. У меня имелась уникальная возможность оценить эти конфликты как с позиций «регионала» (спикера областного парламента), так и «федерала» (председателя комитета СФ). При таком подходе можно было претендовать на объективность.

На своих «смотринах» при беседах с С. Кириенко и В. Христенко, а позднее – обсуждая наиболее острые вопросы федеративных отношений с первым заместителем главы администрации президента В. Путиным, я предложил включить в программу действий министерства комплекс мер по укреплению федеративного устройства страны. Несмотря на то, что реализация некоторых из этих мер не могла быть безболезненной, «старшие товарищи» (по должности) меня поддержали. Прежде всего, самим фактом назначения. Вотум доверия был получен. Его надо было оправдывать.

А вот теперь пришла пора вернуться к названию этого раздела. В российском фольклоре имеется масса вариантов двух бесхитростных сюжетов, в которых обыгрывается фраза: «А вы что подумали?»[23]. Чтобы читатель подумал правильно, поясняю: под Днем Победы в моем случае подразумевается тот, что «праздник со слезами на глазах».

Насчет «праздника» вопросов, думаю, не возникает. Назначение федеральным министром было двойным праздником.

Во-первых, потому, что стать членом правительства России суждено не многим. Это означало покорение одного из самых высоких пиков власти, это действительно была ПОБЕДА.

Во-вторых, победа и радость по ее случаю оказались неожиданными.

Думаю, что заслуженными, но все же неожиданными.

В-третьих, направление, которое мне доверили возглавить, было интересным и ответственным, совпадало с изложенным выше моим представлением о работе в правительстве.

Но не будем забывать о сопутствующих этой радости слезах.

Слеза первая. Начиная с 1990 года, я плавно (!) двигался вверх в относительно стабильной (!) среде. Восьмой, шестой, первый заместитель губернатора, спикер… Постепенно нарабатывались знания, опыт, связи. На всей этой дистанции для окружающих (управленческого аппарата, представителей бизнеса, прессы, избирателей) ты – хороший или плохой, но всем известный, свой…

В Москве я оказался «известным и своим» лишь для небольшой группы высшего руководства. Для всех остальных я был «неизвестным профессором» и бывшим спикером из Перми (или Пензы?).

Любой министр не может быть хорош для всех. Но он не может достичь успеха, не имея поддержки хотя бы ощутимого общественного меньшинства. Общественная поддержка конкретного лица базируется на его известности, репутации, как говорят банкиры «кредитной истории». В мае 1998 года в Москве моя «кредитная история» была белым листом. На ее заполнение требовалось время. Для того чтобы приобрести друзей, требуется много времени, чтобы нажить врагов – гораздо меньше. У меня времени оказалось так мало, что я даже не успел обзавестись серьезными врагами.

Слеза вторая. Профессорская ипостась хороша высокой степенью свободы. Да и во власти, особенно последние четыре года в ЗС и СФ, я обладал большой независимостью. Тому подтверждение – отзыв подписи под Договором об общественном согласии, непростые отношения с губернатором (Г. Игумновым)…

В должности министра только по исполнительной вертикали, кроме президента, я был жестко подчинен еще дюжине руководителей (глава администрации президента, пять его заместителей, председатель правительства и четыре его заместителя, секретарь Совета безопасности)… Перед ними я должен был представать «по первому свистку». Были еще около двух десятков должностных лиц, формально мной не командующие, но которых, как говорится, тоже не пошлешь…

Бывший раб, двадцать лет глотавший воздух свободы, снова оказался на цепи. Позолоченной, но цепи.

Слеза третья. На первый взгляд, «мое» министерство отличалось от «предыдущего» лишь переменой местами двух слов в его названии. Ранее это было министерство национальной и региональной политики, теперь региональной и национальной. Однако сумма от перемены этих двух слагаемых должна была измениться существенно: мы, в первую очередь, должны были минимизировать конфликт интересов не между нациями, а между регионами (в рамках Федерации).

Напомню поговорку: «Против лома нет приема». В качестве «лома» для минимизации конфликта интересов были выбраны экономические и финансовые средства. Национальные, конфессиональные задачи не снимались с повестки дня, но они должны были решаться параллельно при помощи более нежных инструментов.

Для решения именно этой задачи был мобилизован экономист и региональщик Сапиро, вместо специалиста по межнациональным отношениям Вячеслава Михайлова.

Противники назначения министром именно меня этого принципиального отличия не сумели (или не захотели) разглядеть. Среди них были не только «скользящие по поверхности», вроде саратовского губернатора Д. Аяцкова, но и основательный профессионал президент Чувашии Н. Федоров, который тогда меня неприятно удивил, заявив вдобавок, что регионы возмущены моим назначением. Поздравления большинства глав регионов по телефону я предъявить не могу, а вот их телеграммы до сих пор лежат в моем архиве. Не такие уж они беспринципные люди, чтобы и возмущаться и поздравлять одновременно. Отвечая на вопрос корреспондента «Московского комсомольца», как я воспринял эти слова Федорова, я ответил: «Я думаю… коллега Федоров редко ходил на заседания Совета Федерации. Если бы ходил почаще, то, наверное, видел работу сенатора Сапиро»…[24]

Слеза четвертая. Новые приоритеты в работе министерства требовали изменения его структуры и, увы, замены части кадров. И то, и другое требовало времени, кадровые вопросы, вдобавок к этому, – деликатности. Деликатности, за редкими исключениями, хватило, а вот времени – нет. Плодов создания новой структуры и сокращения 60 человек мне вкусить не довелось: в сентябре мое министерство разделили на два, и все закрутилось по-новой. Но уже без моего участия.

Слеза пятая, самая-самая. В период разработки структуры правительства С. Кириенко была сформулирована правильная, на мой взгляд, идея оптимизации федеративных отношений, под нее создано ведомство, назначен его руководитель. Потом начались трудные «преддефолтовские» будни. Идея была стратегической, рассчитанной на реализацию, как минимум, в течение двух-трех лет. А все время и силы моего руководства уходили на решение оперативных, «пожарных» задач.

Между тем региональные проблемы не ограничивались межбюджетной тематикой. В каждом субъекте Федерации, под каждой «крышей» были свои «мыши». Аграрные, топливные, транспортные (северного завоза)… И по-прежнему острой и неопределенной оставалась проблема Северного Кавказа.

У меня создавалось впечатление, что для моих непосредственных руководителей С. Кириенко и В. Христенко тлеющие проблемы моего ведомства казались не столь существенными на фоне рассыпающихся государственных финансовых пирамид, задержек выплат зарплат и пенсий, шахтерских забастовок. Когда с большим трудом я прорывался к премьеру со своими ведомственными «болячками», в его глазах я читал: ну не грузите меня хотя бы этим…

Если попытаться соизмерить соотношение положительных и отрицательных эмоций от нового назначения, то положительных все равно было больше. Тем более что «слезы» были «скупыми мужскими» и ощущались не сразу.

За свою короткую постсоветскую историю Миннац возглавляли разные по руководящему стилю люди, к тому же вынужденные по обстановке решать разноплановые задачи. Первый руководитель Валерий Тишков и в прямом, и в переносном смысле – представитель академического стиля[25]. Сергей Шахрай и Николай Егоров – прикладники. Особенно последний, на долю которого выпала первая чеченская кампания. Как писали о нем тогда – «министр в камуфляже».

Рабочий кабинет министра региональной и национальной политики России

Вячеслав Михайлов, бывший одним из ключевых переговорщиков по Чечне, все же, на мой взгляд, тяготеет к «академическому» флангу. В названии «моего» министерства на первом месте была «региональная», а на втором – «национальная» политика. В министерстве кабинета В. Черномырдина – наоборот. Уверен, что именно эта «рокировка» была причиной отставки моего предшественника, авторитетнейшего специалиста в области национальных отношений и порядочного человека Вячеслава Михайлова. Уже на второй день своего пребывания в министерском кабинете я пригласил Вячеслава Александровича и прямо сказал ему, что к его отставке отношения не имею, козней не строил, уважаю его как специалиста и человека и буду рад с ним сотрудничать в любом качестве. Он ответил тем же. Возникшие тогда добрые отношения мы поддерживаем и сегодня. Немного оглядевшись на новом месте, я сформулировал для себя три управленческие задачи:

– сохранить все полезное, наработанное моими предшественниками;

– нащупать и закрепить «золотую середину» между прикладным и академическим направлением;

– учитывая, что времени нашему правительству вряд ли будет отпущено много, по принципиальным политическим вопросам в «кошки-мышки» не играть, четко обозначать свою позицию, если понадобится – вызывать огонь на себя.

По первой задаче это проявилось, прежде всего, в пресечении реформаторского зуда по отношению к документам по национальной политике, разработанным до меня под руководством В. Тишкова и В. Михайлова.

Для усиления прикладной составляющей в министерстве были созданы два принципиально новых подразделения. Перед департаментом мониторинга этнополитических и социально-экономических процессов в регионах России была поставлена задача выявления и непрерывного отслеживания положительных и негативных тенденций, характерных для тех или иных регионов. Департамент обеспечивал информацией второе подразделение – управление предупреждения и урегулирования конфликтных ситуаций. Задачи управления достаточно четко отражены в его названии. На обеспечение работы этих двух подразделений мы начали «перенацеливать» наши территориальные органы, имеющиеся во всех макрорегионах страны. То, что двигались мы в правильном направлении, подтвердила ситуация, сложившаяся после дефолта. Через неделю (к 1 сентября) мы имели не только достаточно полную картину сложившейся социально-экономической ситуации и мер по преодолению кризиса в различных регионах, но и оценку эффективности этих мер, предложения по тиражированию действенных и пресечению ошибочных. Диапазон этих мер был не только широк, но и экзотичен (вплоть до введения на территории субъекта Федерации режима «чрезвычайной ситуации»)[26].

Под решение прикладных задач поднастраивалась структура других блоков министерства: экономического, создаваемого на другой основе; этнического; муниципального…

О вызове огня на себя.

В большой политике необходимо постоянно помнить о вопросе, заданном В. Маяковским: «Если звезды зажигают – значит, это кому-нибудь нужно?» Дело в том, что любое «это» всегда имеет политический или финансовый эквивалент. И когда оно появляется на горизонте, не вредно получить ответ на пару прозаических вопросов.

Кто (что) скрывается под кодовым названием «кто-нибудь»?

Не имеет ли «кто-нибудь» то самое «это» за счет моих собственных ресурсов или полномочий?

Нередко ответ на второй вопрос оказывается положительным. Согласитесь, что это неправильно.

Несправедливость исправить можно, но при этом чаще всего приходится огорчить «кого-нибудь»: он в свое время добился для себя этих преференций, он к ним привык, он спинным мозгом чувствует кредитный принцип: «берешь чужое, отдаешь – свое».

Поэтому каждый, кто пытается устанавливать или, более того, восстанавливать справедливость, ущемляет чьи-то интересы.

Ущемляет больно, тем самым вызывая огонь на себя.

При работе в ЗС и СФ я представлял интересы Пермской области. С этих позиций меня периодически будоражили несколько тем, связанных с особым статусом российских республик и автономных образований[27]. Когда в конце 1997 года я не был избран председателем Законодательного собрания Пермской области и четыре месяца был рядовым областным депутатом, у меня появилось время написать статью. Как раз на ту самую тему, до которой руки прежде не доходили.

Ссылаясь на статью 5 Конституции России, определяющую равенство прав всех субъектов Федерации, я ставил под сомнение легитимность и целесообразность особого статуса республик по сравнению с областями и краями. Отмечалась двусмысленность сложной подчиненности автономных образований (с одной стороны, они входят в состав области или края, с другой – являются самостоятельным субъектом Федерации) и оспаривалось их право на эту самостоятельность. Из всего этого следовал вывод: в России должно быть примерно 50–55, не больше, экономически самодостаточных и равных по политическому статусу субъектов Федерации.

Идея, кстати, не была оригинальной: ее за несколько лет до этого озвучивал В. Жириновский. Я же рассматривал ее прежде всего с экономических позиций и предлагал схему плавного, без суеты, перехода от разговоров к делу.

Я, конечно, понимал, что статья не вызовет восторга у руководителей республик и автономий, представителей национальных элит, но как государственник был убежден в правильности своих предложений. Знал, что мои взгляды разделяет большинство руководителей не «национальных» регионов и федеральных структур.

А что касается потенциального недовольства очень влиятельных политических фигур, то какой спрос с одного из двух тысяч депутатов региональных парламентов?

Статья была направлена в «Российскую газету», более месяца ждала своего часа и была опубликована через неделю после моего назначения министром региональной и национальной политики.

Вышла она не за подписью министра, но написал ее – министр!

Не прошло и недели, как 16 руководителей субъектов Федерации, в том числе мои друзья из Коми-Пермяцкого округа Н. Полуянов и И. Четин, подписали «телегу» президенту Борису Ельцину о том, что министр Сапиро ведет себя неправильно. Я на них не в обиде: дружба дружбой, а служба службой.

Вообще-то, эти и ряд других, не менее конфликтных тем, связанных с федеративным устройством страны, я не собирался умалчивать. Правда, собирался я это делать не так резко. Статья досрочно выпустила джинна из бутылки. С «карьерной» точки зрения она сыграла отрицательную роль – я потерял часть своих сторонников, дал повод сыграть на этом недругам. Да и президенту и премьеру я доставил лишнюю (а, главное, не ко времени) головную боль. В то же время и тогда, и, тем более, с позиций сегодняшнего дня я не жалею об этих и ряде других резких «телодвижениях»[28].

Еще одной политической «священной коровой» России 1990-х годов были договоры о разграничении полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. Первые такие договоры (соглашения) появились в условиях противостояния России и Союза и играли на руку сторонникам российского суверенитета. Первопроходцы договорного процесса – Республики Татарстан, Башкортостан, Якутия – под это дело отвоевали для себя не мало эксклюзивных прав: налоговых льгот, использования природных ресурсов. Пользуясь статусом «родины вождя», кое-что сумели отстоять для себя свердловчане. А как же остальные субъекты Федерации? Сначала де-факто действовало правило: кто не успел – тот опоздал.

Затем была принята Конституция Российской Федерации, провозгласившая равенство всех ее субъектов. Регионы (и мы, пермяки, в том числе) стали требовать допуска в «клуб договорников». У федерального центра было несколько вариантов выхода из сложившейся ситуации. Или заключить подобные договоры со всеми желающими, или сделать то же самое, но «новеньких» наделить сильно урезанными правами (на всех всего не хватит). Можно было пересмотреть имеющиеся договоры, обеспечив равенство полномочий всех субъектов или вообще отменить договорную систему.

Я предложил следующий план выхода из сложившейся ситуации. Министерство должно было провести анализ эффективности выполнения всех заключенных договоров – с точки зрения регионов и федерального центра. На основе этого анализа провести аргументированную корректировку заключенных договоров, направленную на выравнивание прав регионов путем подтягивания аутсайдеров к лидерам. Следующий этап – подготовка федерального закона, с принятием которого резко уменьшилось бы число подобных договоров. Остаться должны были только те, которые бы учитывали объективную специфику региона (анклав, приграничный, труднодоступный и т. п.).

Большинство руководителей регионов положительно отнеслись к предлагаемым новациям. Можно было тешить себя мыслью, что тех, кто против, – меньшинство. Увы, это было очень авторитетное меньшинство. Самое грустное, что среди руководителей регионов, права которых я собирался ущемить, были люди, с которыми у меня сложились добрые, взаимно уважительные отношения: Р. Аушев, А. Дзасохов, В. Коков, Н. Меркушкин, Э. Россель, М. Шаймиев… После объявления моих «деклараций» градус наших отношений с некоторыми сначала чуть понизился, но затем пришел в норму. За что им низкий поклон.

В период своего утверждения Государственной думой на посту председателя правительства С. Кириенко как-то обронил: его правительство будет антикризисным, сосредоточится на конкретных делах, а политикой заниматься не будет…

Этот сюжет не остался незамеченным. В начале июля 1998 года одновременно в нескольких СМИ появились аналитические статьи, посвященные вопросам российской национальной политики. Как минимум в трех говорилось о том, что если правительство С. Кириенко не политическое, а техническое (экономическое), то важнейшее для России политическое направление – национальное – должно быть передано из правительства (министерства) в администрацию президента. С профессионально-экономической, «цеховой» точки зрения у меня такое предложение аллергии не вызывало – объема работ по программам развития регионов, бюджетному федерализму, отношениям Центра и регионов у министерства и меня было хоть отбавляй. Но как политик, член правительства, уже вошедший «в тему», я отнесся к этой идее резко отрицательно. Я сделал подборку этих публикаций, подготовил записку на полторы страницы, которая показывала ошибочность этой затеи, и прокомментировал все это моему куратору по правительству вице-премьеру Виктору Христенко.

Виктор Борисович полностью со мной согласился, «не отходя от кассы» связался с заместителем главы администрации президента В. Путиным и попросил его встретиться со мной. В тот же день (15 или 16 июля) эта встреча состоялась.

Суть моего доклада сводилась к тому, что в системе федеративных отношений накопились серьезнейшие проблемы: губернаторская «вольница», несоответствие регионального законодательства федеральному, фактическое подчинение федеральных структур в регионах местным властям, правовая неопределенность во взаимоотношениях субъект Федерации – муниципалитет. Во многих регионах эти проблемы усугубляются этническими, зачастую сознательно.

Вывод: выдергивать лишь один объект (этнический) из единой системы федеративных отношений, дробить единую структуру управления и координации – принципиально не верно.

И, наконец, последнее: если Сапиро по своему политическому весу на решение этих задач не тянет – меняйте Сапиро на более «тяжелого». Но структура должна быть единой и она должна быть в составе правительства.

В. Путин выслушал меня, не перебивая, затем задал несколько уточняющих вопросов. У меня даже мелькнуло подозрение, что я его не убедил.

Правда, его заключительные слова внушали оптимизм: «С понедельника я на неделю ухожу в отпуск. Сразу же после моего возвращения давайте встретимся и обсудим дальнейшие действия».

Насколько я понимаю, отпуск ему догулять не удалось: 25 июля был опубликован Указ Президента о назначении его директором ФСБ.

30 июля я получил ответ В. Путина на мое поздравление с его новым назначением. В нем есть такая строчка:

«Уверен в нашем плодотворном сотрудничестве на благо России».

К моему великому сожалению, следующей встречи и «нашего сотрудничества» не случилось.

Забегая вперед, не могу не напомнить, что после того как В. Путин стал президентом, первое, за что он взялся, – это приведение в порядок федеративных отношений. И не только взялся, но и очень много сделал. Может быть, даже слишком много[29].

Мне бы очень хотелось «примазаться» к этим достижениям, но, кроме той единственной беседы с ним на эти темы, в моем активе ничего существенного нет. В конце 1999 – начале 2000 года в Фонде стратегических разработок разрабатывалась программа будущего президента Путина. Вместе с бывшим помощником Б. Ельцина Михаилом Красновым я возглавлял разработку раздела «Федеративные отношения» и включил в этот документ все свои незавершенные планы. Руководителем разработки программы был Герман Греф. В последней редакции программу укоротили, оставив лишь экономический ее аспект. О дальнейшей судьбе наших предложений мне не известно. Поэтому претендовать на то, что я вызывал огонь на себя, будучи корректировщиком артиллериста В. Путина при штурме федеративных завалов, к великому сожалению, не могу.

Уверен, что, если бы довелось поработать министром хотя бы года два, то решение этих федеративных проблем стало бы основным содержанием моей работы. Но жизнь распорядилась по-иному, и место на переднем плане занял Северный Кавказ.

К лету 1998 года отношения федеральной власти и руководства Чеченской Республики пришли в состояние мирного, но неустойчивого равновесия. Мирным это равновесие можно было назвать тоже с большой натяжкой: бандитский беспредел, творившийся там, болезненно отражался на многих сторонах российской жизни. Начиная с похищения людей и кончая проблемой железнодорожного транзита и неопределенности в выборе трассы перспективного нефтепровода для международного консорциума. Сохранение такого статус-кво лишь ослабляло наши и без того непрочные позиции. Следовало что-то предпринимать, используя как «кнут», так и «пряник». «Кнут» был не по части моего министерства. Это была епархия силовых ведомств, а вот «пряник» в какой-то мере числился за мною.

Хасавьюртовскими соглашениями мы исчерпали все резервы политического компромисса: дальше следовало уже признание суверенитета Чечни, что стало бы просто капитуляцией. А вот об экономических «пряниках» следовало подумать. С тем, чтобы продемонстрировать партнеру реальное наличие у нас «упаковки» аппетитных для него «пряников» и намекнуть чеченскому руководству об условиях, на которых республика могла бы претендовать на их получение.

Наиболее привлекательными «пряниками» могли быть рабочие места, обеспечивающие занятость населения Чечни в государственных и частных компаниях, имеющих свои интересы в республике. Такие интересы, имеющие к тому же общекавказский масштаб, были у «Транснефти», МПС, «Трансгаза», «ЛУКОЙЛа», «РАО ЕС», связистов, дорожников…

Я не только получил «добро» своего куратора вице-премьера Виктора Христенко и премьера Сергея Кириенко на проработку этого проекта, но и встречное поручение: подготовить на этой основе соответствующую информацию для подготовки предстоящей встречи С. Кириенко с А. Масхадовым. Работу с частью потенциальных инвесторов взяли на себя мои коллеги по правительству. Я провел консультации на эти темы с В. Алекперовым, Б. Березовским и В. Потаниным. Многим полезным на эту тему, особенно по «подводной части айсберга», поделился со мной И. Рыбкин, плотно занимавшийся ею в бытность секретарем Совета безопасности.

Через неделю я был уверен, что мы можем говорить с А. Масхадовым, имея на руках реальные козыри.

Наступила очередь решения вопросов организации встречи. К этому времени еще не был завершен процесс подбора моих заместителей. Вакантной оставалась должность заместителя министра, который бы вел северо-кавказское республиканское направление. Среди кандидатов на этот пост был председатель правительства Ингушетии Белан Хамчиев. Было впечатление, что всех вайнахов (ингушей, чеченцев) он знал вдоль и поперек (с Басаевым, например, учился в школе). Я пригласил его и без излишней дипломатии сказал:

– Мне вас рекомендовали как человека, знающего Кавказ, его лидеров.

Но это еще нужно доказать. Вы согласны пройти экзамен?

Белан, не уточняя содержания экзамена, ответил утвердительно.

– Не позднее чем через десять дней вы должны организовать мою встречу с Масхадовым. Не с заместителями, не с представителями, а лично с ним.

Уже вечером Б. Хамчиев вылетел в Назрань.

Через девять дней, в годовщину создания Республики Ингушетия, в отличном, даже по европейским меркам, отеле «Асса» состоялась моя встреча с президентом Ичкерии Асланом Масхадовым. Официальным организатором встречи был президент Ингушетии Руслан Аушев.

Встреча проходила один на один в «президентском» люксе отеля, который занимал я. Одна протокольная деталь повысила мой тонус: прежде чем зайти в номер, А. Масхадов снял папаху и отдал ее своему телохранителю. На этом позитив кончился. Прошло уже минут десять, а мы все ходили «вокруг да около». Надо было как-то менять тональность.

– Вы не возражаете, если следующий вопрос я задам не президенту Ичкерии, а полковнику советской армии Масхадову?

Собеседник не остался в долгу:

– Не возражаю, но при условии, что отвечать я буду не федеральному министру, а профессору Сапиро.

После этого мы проговорили около часа, и если бы не «подпирал» официальный ужин, то продолжили бы еще.

По результатам этой беседы мне было что доложить председателю правительства.

Завершив разговор, мы вместе вышли из номера. Я подошел к своим сопровождающим, а Масхадов направился к Аушеву. Через несколько минут Руслан оказался рядом со мною.

– Есть две информации. Первая – отзыв о встрече: конструктивная.

Вторая: по вайнахским обычаям, тамада – старший из присутствующих.

– Старший по чему: по возрасту, по положению?

– По возрасту. Так что просим вас возглавить стол.

К ведению застолья нам не привыкать. Но из присутствующих за столом, кроме своих спутников, Аушева и Масхадова, я практически никого не знал. Как затравленный зверь, я повернулся к своему советнику по безопасности Станиславу Пучкову:

– Станислав! Престиж России в твоих руках! Первые три тоста я продержусь, а дальше, если информации обо всех сотрапезниках у меня не будет, конец твоей карьере.

Станислав сработал достойно. Дальнейшее было делом техники.

Когда прозвучал последний тост (за тамаду), я почувствовал, что, несмотря на прекрасно работающие кондиционеры, рубашка на спине у меня была, как после купания.

Возвратившись в Москву, я доложил С. Кириенко, В. Христенко и Б. Немцову об итогах проведенных переговоров, моей оценки политической ситуации на Северном Кавказе, но прикладного интереса к этой информации не почувствовал. Единственные конкретные действия «по горячим следам» проявил Б. Немцов, решивший вопрос о погашении федеральной задолженности за охрану нефтепроводов (о ней как бы мимоходом упомянул в нашем разговоре А. Масхадов).

Чем глубже мне приходилось вникать в политические проблемы Северного Кавказа, тем больше я чувствовал нежелание руководства нашего правительства вступать на эту топкую почву. В этом можно легко убедиться, ознакомившись с моими, а не Н. В. Гоголя, «выбранными местами из переписки с друзьями».

Председателю Правительства Российской Федерации

Кириенко С. В.

Уважаемый Сергей Владиленович!

Почти трехмесячная работа в качестве министра дает мне основание высказать тревогу в связи с ролью правительства в сфере ответственности возглавляемого мною министерства.

Внешними симптомами этой тревоги являются публикации последних месяцев, характеризующие деятельность правительства и министерства на Северном Кавказе и в области федеративных отношений (см. приложение).

Можно списать эти публикации на ангажированность прессы или обиды отдельных политиков[30]. Но это было бы необъективно: оснований для критики в наш адрес хватает.

1. Правительство как орган управления не формализовало систему взаимодействия с Чеченской Республикой. Хотя Вы устно закрепили координацию действий правительства по Чеченской Республике за Минрегионнацем (21.05.98), это указание не получило нормативно-организационного подтверждения. Поэтому инициативные действия Минрегионнаца в этой сфере воспринимаются как самодеятельные, не базирующиеся на соответствующих полномочиях. В случаях, когда чеченское руководство выходит непосредственно на правительство, Минрегионнац к переговорам не привлекается и даже не информируется…

Несмотря на мои неоднократные предложения регламентировать обсуждение вопросов Северного Кавказа, Чеченской Республики у председателя правительства, ни одной встречи так и не состоялось…

2. Правительство теряет политическое влияние в сфере ответственности Минрегионнаца, уступая Администрации Президента и Совету безопасности не только бесспорно принадлежащие им функции определения стратегии и контроля, но и подготовки, проработки решений, оперативного управления процессами в рамках принятых решений.

Считаю такое положение недопустимым по ряду причин:

– Администрация Президента является по отношению к правительству структурой более высокого уровня – «заказчиком», а не «исполнителем»;

– при любом распределении полномочий президентский статус администрации предопределяет возложение ответственности исключительно на правительство. Что должно компенсироваться наделением правительства адекватным объемом прав.

Такая постановка вопроса нашла понимание у первого заместителя главы Администрации Президента В. В. Путина. Однако в связи с его новым назначением[31] было бы целесообразно вернуться к вопросу распределения функций на Вашем уровне с последующим документальным оформлением.

Убежден, что, несмотря на всю сложность задач, стоящих перед министерством, при должном внимании к ним руководства правительства они поддаются решению.

С уважением,

Министр

Е. Сапиро.

июль 1998 г.

Когда, подкрепив очередной визит руководству соответствующей челобитной, я подолгу ожидал ответа, то и дело вспоминались слова популярной шуточной песни нашей молодости:

И сижу я, бедный,

И худой, и бледный,

Никому не нужный человек.

23 августа после дефолта правительство С. Кириенко в полном составе было отправлено в отставку. С момента его образования до отставки прошло ровно пять месяцев.

Для сравнения: правительство России Александра Керенского продержалось во власти чуть меньше 8 месяцев (с 16 марта по 8 ноября 1917) и навсегда вошло в историю под названием «временное».

Указом президента все министры были отправлены в отставку, но на них было возложено временное исполнение обязанностей «до особого распоряжения». Начался новый для моей биографии период – «пребывания в невесомости».

Одновременно с отставкой премьер-министра С. Кириенко и его кабинета указом президента Ельцина и. о. председателя правительства был назначен В. С. Черномырдин. Его руководитель аппарата И. Шабдурасулов начал формирование нового кабинета, но В. Черномырдин не получил поддержки Государственной думы.

11 сентября Государственная дума поддержала кандидатуру «компромиссного» премьера – Е. М. Примакова. Была определена структура правительства, в которой Минрегионнац был разделен на два министерства: региональной и национальной политики. 18 сентября первым заместителем председателя правительства, курирующим региональную и национальную политику, был назначен губернатор Ленинградской области В. Густов. Мы были знакомы: в Совете Федерации он был членом «моего» – экономического – комитета. Через пару дней после его назначения я зашел к нему и без всякой дипломатии задал вопрос: есть ли у него «свой человек» на министерство региональной политики (на «чистый» Миннац я бы не пошел ни при каких обстоятельствах). В. Густов ответил, что такая кандидатура есть: его заместитель В. Кирпичников.

Теперь можно было собирать личные вещи.

«Пребывание в невесомости» длилось чуть меньше месяца, но показалось, как минимум, квартальным. Для этого были две причины.

1. После своего «министерского» назначения я в любой момент психологически был готов к отставке. Тем не менее, ожидание ответа на вопрос, что будет дальше – «запятая» или «точка», оказалось тягостным.

2. Несмотря на структурную и кадровую чехарду, моя зона ответственности осталась прежней. Но из-за отсутствия в правительстве «хозяина» напряжение в ней стало еще сильнее.

Какое-то представление об этом дают фрагменты служебных записок, направляемых в это смутное время в «верхние слои атмосферы».

02.09.1998 г.

И. о. руководителя

Аппарата Правительства Российской Федерации

Шабдурасулову И. В.

Уважаемый Игорь Владимирович!

…В сфере ответственности Минрегионнаца России накапливаются стратегические, остроконфликтные вопросы, требующие для своего решения значительных финансовых ресурсов и, что не менее важно, высокой степени определенности и постоянного внимания на высшем правительственном уровне.

Все они являются составляющими единой проблемы: сохранения и упрочнения федеративной системы России. Наиболее актуальные из них:

– нормализация политической обстановки на Северном Кавказе (определение вариантов политического статуса Чеченской Республики; определение федеральной позиции к системе органов государственной власти Дагестана; принятие решения по реальной величине ресурсного обеспечения программы социального и экономического развития северного Кавказа…);

– разработка системы мер по противодействию сепаратистским действиям в субъектах Федерации;

– отселение из северных и приравненных к ним территорий…

Сконцентрировав все усилия на борьбе с экономическим кризисом, руководство Правительства в последние месяцы выпустило из поля зрения данный круг вопросов. Не нашли они отражения и в последних программных выступлениях В. С. Черномырдина.

<…>

Считаем, что данные стратегические темы должны находить отражение в программах и повседневной деятельности правительства.

И. о. Министра

Е. Сапиро.

Все четыре месяца легитимной деятельности нашего состава кабинета делались попытки создать координационный орган высшего уровня по Северному Кавказу. Идеологию и статус приняли довольно быстро: Государственная комиссия по Северному Кавказу. Почти месяц решали, на какое министерство возложить информационно-аналитическое и организационно-техническое обеспечение деятельности госкомиссии. На первом этапе вариантов было много: МВД, МЧС, Минрегионнац. Резонно посчитали, что силовики в этом качестве выступать не могут. Еще месяц ушел на подбор председателя госкомиссии. С огромным трудом я уговорил В. Христенко взять эту нелегкую долю на себя. Только согласовали все это с С. Кириенко – дефолт, отставка.

Как в детском «бесконечном» стишке: «Вот и песня наша вся – начинай сначала».

11.09.1998

Президенту Российской Федерации

Б. Н. Ельцину.

Уважаемый Борис Николаевич!

<…>

В целях устранения причин и условий, порождающих напряженность на Северном Кавказе, требуется последовательное решение комплекса политических, социально-экономических, военных и правоохранительных задач. Реализация двух последних обеспечивается Оперативным штабом, созданным в соответствии с Указом Президента Российской Федерации, что позволяет удерживать ситуацию в Северо-Кавказском регионе под контролем. Отсутствие механизма оперативного решения возникающих политических и социально-экономических вопросов снижает эффективность государственного управления, ограничивает возможности достижения стабилизации ситуации в регионе, вынуждает «силовиков» брать на себя не свойственные им функции. Последнее обстоятельство вызывает негативную реакцию как руководства северо-кавказских республик, так и общественного мнения.

Образование Государственной комиссии по Северному Кавказу позволит создать завершенный механизм реализации вырабатываемой Советом безопасности Российской Федерации государственной политики в этом регионе.

Минрегионнац России считает, что задача информационно-аналитического и организационно-технического обеспечения деятельности Государственной комиссии может быть возложена на аппарат Министерства, что обуславливается, во-первых, характером его деятельности, предполагающим тесное взаимодействие с федеральными ведомствами по реализации государственной региональной и национальной политики в субъектах Российской Федерации, во-вторых, наличием квалифицированных специалистов по Северо-Кавказскому региону.

И. о. Министра

Е. Сапиро

Именно в этот день Государственная дума утвердила председателем правительства Е. Примакова, которому пока было не до госкомиссии.

Дальнейшие события на Северном Кавказе уже принадлежат истории: год вялотекущих отношений федерального центра с Чечней в условиях усиления в ней криминального безвластия; вторжение Басаева в Дагестан 7 августа 1999 года; осуждение (по крайней мере, на словах) этой акции Масхадовым; вторая чеченская война.

Что, на мой взгляд, принципиально отличало первую и вторую чеченскую кампанию?

В первой – противоборствующими сторонами были довольно монолитная Чечня и Россия. Во второй – российское командование широко использовало тактику переговоров с местными старейшинами и полевыми командирами. От первых добивались ухода чеченских отрядов из населенных пунктов, угрожая, в противном случае, массированными авиационными и артиллерийскими ударами. Вторым предлагали перейти на сторону России и совместно бороться с ваххабитами. Такая тактика дала результат. Параллельно шла работа с противниками Басаева и Хаттаба. В частности, с Ахмадом Кадыровым, который после вторжения Басаева и Хаттаба в Дагестан потребовал от Масхадова объявить их вне закона.

Постепенно конфликт приобрел внутричеченский характер. Преемник и сын А. Кадырова – Рамзан добился полного контроля над ситуацией. Характер этого контроля своеобразен, но то, что войны в Чечне сегодня нет и то, что «Терек» принимает на своем поле команды премьер-лиги – это факт.

Для первой чеченской кампании можно применить только одно название: «война». Для второй – «война» и «политика». В стратегическом плане именно последняя составляющая обеспечила успех. Критики второй чеченской кампании об этом часто забывают. А следовало бы. Так же, как следовало бы отдать должное людям, решившим задачу огромной сложности, – реализовавшим эту политику.

В это время я был уже в стороне от этого процесса и могу лишь догадываться о конкретных его «архитекторах». Поэтому от упоминания фамилий воздержусь.

Еще один не простой вопрос: можно ли было избежать войны, ограничиться политикой и экономикой? Даже в условиях единого центра принятия решений в Чечне, с учетом слабости позиций А. Масхадова, я оцениваю эту вероятность процентов в 15–20. Это не много, но и не ноль.

В качестве послесловия к «чеченской» теме (с пометкой «сугубо личное»). В марте 2005 года СМИ передали «об уничтожении лидера сепаратистов и террориста Масхадова». Вспомнилась встреча в «Ассе», запутавшийся в дебрях политики полковник Советской Армии, вне сомнений, желающий добра своему народу… И я поймал себя на том, что мне жаль этого человека.

Завершилось формирование нового правительства Е. Примакова. Новыми министрами по национальной и региональной политике были назначены соответственно Р. Абдулатипов и В. Кирпичников. Мне было предложено возглавить ликвидационную комиссию, обеспечивающую плавную передачу полномочий новым министрам, кадровое администрирование, раздел имущества. Месяца три в знаменитом здании Миннаца в Трубниковском переулке, дом 19, одновременно квартировали три министра. Первое время, пока у моих коллег не было даже печати, Валерий Кирпичников, по аналогии с гаремом, шутя называл меня «старшим министром». Курировал наш «треугольник» первый вице-премьер Вадим Густов.

Новые обязанности были «не пыльными», и впервые за последние годы я смог отоспаться. Процедура передачи дел в разные руки располагала к аналитике. Если сравнивать себя с паровозом, то наступала пора уходить в отстойный тупик государственной службы. Стравливая пар, мой паровоз дал последний гудок.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.