Полицейская операция
Полицейская операция
Полицейским четко указали, по каким органам человека нельзя бить резиновыми дубинками: «Запрещается наносить человеку удары палкой резиновой по голове, шее и ключичной области, животу, половым органам, в область проекции сердца, а также многократно наносить удары в одно и то же место».
В своем послании Федеральному собранию 2009 г. президент Медведев заявил о необходимости принятия серьезных мер «для очищения рядов милиции и спецслужб от недостойных сотрудников»{113}. Он не скрывал, что настроен на радикальную реформу. В частности, Дмитрий Медведев отметил, что общая численность сотрудников органов внутренних дел к 2012 г. должна быть сокращена на 20% (в начале 2010 г. она составляла 1,4 млн человек), за счет чего увеличится денежное довольствие оставшимся милиционерам. Будет оптимизирована структура ведомства – в частности, в центральном аппарате число департаментов уменьшится на два (до 13).
Главе МВД Рашиду Нургалиеву президент поручил пересмотреть порядок отбора кандидатов для службы в органах внутренних дел, а также разработать комплекс антикоррупционных мероприятий, предусмотрев при этом введение практики ротации руководящего состава{114}.
Об этом же президент говорил в ходе встречи с журналистами в Красной Поляне в начале 2010 г. Он заявил о необходимости сократить «раздутые штаты МВД» и увеличить зарплату сотрудникам. Более того, Дмитрий Медведев предложил перевести часть полномочий МВД на федеральный уровень. «Прежде чем децентрализовать милицию, ее надо централизовать, – объяснил президент. – Степень сращивания руководства правоохранительных органов в регионах с территориальными органами власти очень высокая»{115}.
Глава МВД оперативно (не прошло и полутора месяцев) выступил с предложениями. 3 февраля 2010 г. он озвучил их на совещании по реформе МВД, в работе которого помимо сотрудников кремлевской администрации и самого министра Р. Нургалиева принимал участие и секретарь Совбеза Николай Патрушев{116}.
Между тем президентский указ о реформе МВД начал исполняться как бы «сам собой» еще до того, как содержание самой реформы стало сколько-нибудь определенным. 10 января 2010 г. вступили в силу изменения к законодательству, направленные на либерализацию привлечения к уголовной ответственности за налоговые преступления. В результате подразделения налоговой милиции попали под сокращение с последующим переводом части их сотрудников в управления по борьбе с экономическими преступлениями.
В СМИ уже даже стали раздаваться призывы о кардинальной реорганизации ГИБДД РФ вплоть до ее полной ликвидации. Подобная мера была одним из тезисов доклада «Россия XXI в.: образ желаемого завтра», презентованного в начале февраля 2010 г. Институтом современного развития (ИНСОР), попечительский совет которого возглавляет Дмитрий Медведев.
Эти призывы вызвали резкую отповедь начальника Госавтоинспекции Виктора Кирьянова, который, отчитавшись в рамках правительственного часа перед депутатами 10 февраля, заявил, что категорически против ликвидации ведомства в рамках реформы органов внутренних дел. В качестве аргумента он привел статистические данные о снижении аварийности, «которые свидетельствуют о работе ГИБДД», и предложил другую реформу – новую классификацию водительских прав и советскую систему штрафных баллов для водителей{117}.
19 февраля на коллегии МВД президент заявил, что МВД больше не будет заниматься вопросами выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства из страны, проведением технического осмотра транспортных средств и заведовать вытрезвителями.
Это было еще не все. В подписанном в тот же день президентском указе предлагалось создать главное управление МВД по Северо-Кавказскому федеральному округу и преобразовать 20 УВД на железнодорожном, водном и воздушном транспорте в 8 управлений на транспорте МВД России по федеральным округам. В указе также говорилось о создании специализированного жилищного фонда для решения жилищных проблем сотрудников МВД. Правительству поручено изыскать в бюджете дополнительные средства. «В комплексе все эти меры должны избавить министерство от несвойственных ему функций и, что немаловажно, существенно увеличить зарплату его сотрудников», – пояснял Дмитрий Медведев.
Вторая часть реформаторских предложений президента касалась усиления ответственности сотрудников МВД. Дмитрий Медведев предложил совершение преступления сотрудниками органов МВД рассматривать как обстоятельство, отягчающее уголовную ответственность, а также установить для них уголовную ответственность за неисполнение приказа начальника, «отданного в установленном порядке и не противоречащего закону». «С нарушителями дисциплины нужно бороться, причем бороться жестко. Тот, кто не исполняет правомерно отданный приказ, – преступник», – заявил президент и пообещал принять «целый ряд кадровых решений». В тот же день законопроекты с поправками к УК и другие законы были внесены в Госдуму{118}.
Не заставили себя ждать и кадровые решения, причем довольно радикальные. Президент снял 15 руководителей региональных УВД, двух заместителей министра внутренних дел, а также начальника департамента обеспечения правопорядка на закрытых территориях и режимных объектах МВД. Одновременно президент назначил 12 новых руководителей как в МВД, так и в региональные УВД. Дмитрий Медведев обещал держать ход реформы «под своим личным контролем»{119}.
10 марта 2010 г. Рашид Нургалиев объявил, что подписал приказ о реформировании своего ведомства. Проект нового закона «О милиции» МВД должно было подготовить к 1 апреля. В процессе реформы намечалась оптимизация структуры и состава МВД. Численность работников центрального аппарата и непосредственно подчиненных ему подразделений должна была уменьшиться с 19 900 до 9200 человек{120}.
19 марта свою концепцию реформы МВД представили Общественная палата (ОП) РФ и совет при президенте по содействию развитию гражданского общества. За основу было взято январское предложение спикера Совета Федерации и лидера партии «Справедливая Россия» Сергея Миронова «реформировать российскую милицию, преобразовав ее в федеральную полицию, и законодательно установить право создания на местном уровне муниципальной милиции, руководство которой будет избираться населением и отчитываться перед ним»{121}.
За месяц в недрах МВД было сформулировано несколько концепций. Предполагалось законодательно закрепить обязанность руководителей органов внутренних дел ежегодно выступать с отчетами перед органами представительной власти в субъектах РФ, а также перед органами муниципального самоуправления, а участковых обязать «тоже периодически отчитываться перед населением». Планировалось также закрепить в законе такую норму, как контроль над соблюдением прав человека в местах принудительного содержания, – этим должны заниматься общественные наблюдательные комиссии. А сами органы внутренних дел предлагалось избавить от примерно 40 избыточных функций{122}.
Кроме того, как заметил президент, «пришла пора вернуть милиции ее прежнее наименование и именовать в дальнейшем наши органы правопорядка полицией»{123}.
До того совещания наиболее последовательно против переименования выступал глава МВД Рашид Нургалиев. «Это не отвечает реалиям сегодняшнего дня, – говорил он. – Нельзя проецировать на нашу страну все то, что есть на Западе»{124}. Но после совещания почти никто не сомневался, что теперь широко обсуждать будут уже законопроект «О полиции».
Так и вышло. Разработанный в недрах МВД документ появился на сайте 7 августа 2010 г., в субботу. Уже к утру понедельника на нем было оставлено свыше 2000, а к вечеру среды – почти 9000 комментариев. Быстро выяснилось, что ведомственная редакция предусматривает появление в стране фактически нового правоохранительного органа с довольно широкими полномочиями, слабо подконтрольного общественности.
У полиции задач, связанных с «обеспечением безопасности личности», оказалось на порядок больше, чем было у милиции. В МВД утверждали, что все эти задачи в новом законе расшифрованы и расписаны не столько для сотрудников, сколько для граждан, которым с этими сотрудниками придется иметь дело. Та же безопасность личности трансформировалась в «защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства».
В новом законодательном акте много говорилось о правах и свободах, чего в старом вообще не было. «Деятельность полиции, ограничивающая права и свободы граждан, немедленно прекращается», – говорилось в ст. 5 закона «О полиции» (а если права и свободы все-таки оказывались нарушены, статья предписывала полицейским принести пострадавшим гражданам извинения). В той же статье декларировался запрет применения пыток, насилия, жестокости, бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения либо наказания. А в ст. 22 полицейским даже четко указали, по каким органам человека нельзя бить резиновыми дубинками: «Запрещается наносить человеку удары палкой резиновой по голове, шее и ключичной области, животу, половым органам, в область проекции сердца, а также многократно наносить удары в одно и то же место».
В закон заложили и нормы из американских фильмов. Новый закон фактически обязывал полицейских зачитывать гражданам их права и по просьбе задержанных информировать их близких о происшедшем. При этом полиция должна учитывать мнения граждан о своей деятельности и проводить «мониторинг взаимодействия полиции с институтами гражданского общества».
Впервые в российской практике вводился общественный контроль деятельности полиции – Общественной палатой, общественными наблюдательными комиссиями (которые еще предстояло создать) и членами этих комиссий, а также общественными советами при органах внутренних дел. Правда, решения контролеров не предполагались обязательными для самих правоохранителей.
Надзор за деятельностью полиции, как и раньше за работой милиции, оставался за прокуратурой, но и сама полиция желала получить право на одну из функций надзорного органа.
При приеме на работу в полицию предполагался целый ряд ограничений. Так, в полицию закрывали путь имевшим даже погашенные судимости за мелкие правонарушения. При поступлении в полицию кандидату определялся испытательный срок, личное поручительство, психофизиологические исследования, тестирование на алкогольную, наркотическую и иную токсическую зависимость. Впервые вводилось обязательное декларирование доходов самих полицейских и информирование о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и даже несовершеннолетних детей.
А еще в перечне прав полиции появился малоприметный, но многообещающий пункт об «ограничении свободы передвижения граждан на улицах и в других общественных местах» для проверки документов и «получения объяснений на месте».
Весьма перспективно выглядела и переработанная норма старого закона о праве милиции «удалять граждан с места совершения правонарушения или происшествия». По новому проекту факт нарушения для этого был уже необязателен: полиция наделялась правом «обращаться к группам людей, находящимся в общественных местах, с требованием разойтись, если возникшее скопление людей… нарушает нормальную работу организаций, порядок движения транспорта и пешеходов»{125}.
Вместе с обсуждением нового закона продолжалось обсуждение его цены. Алексей Кудрин еще в декабре 2009 г. оценил будущую реформу примерно в 200 млрд руб., а глава комитета Госдумы по безопасности Владимир Васильев – в 600 млрд. Глава Счетной палаты Сергей Степашин, оценив реализацию закона в 19 млрд руб., и вовсе предложил вернуть проект разработчикам.
Журнал «Коммерсантъ Деньги» произвел свою оценку реформы. С учетом новой формы, документации (удостоверения, бланки и печати), атрибутики (жетоны, названия на табличках и машинах) и т.п. только прямые расходы на переименование журнал оценил в 13 млрд руб. Грядущие изменения в зарплатной ведомости полицейских «Деньги» спрогнозировал на уровне 5,45 млрд руб. ежемесячно.
Впрочем, уровень точности прогнозов оставался достаточно условным. Даже в самом ведомстве не понимали, во сколько обойдется реформа{126}.
23 сентября 2010 г. Дмитрий Медведев подвел итоги всенародного обсуждения нового закона «О полиции». За полтора месяца было получено 33 000 отзывов, из которых 20 000 откликов содержали конкретные предложения, а 13 000 – более эмоциональные оценки. Дмитрий Медведев сообщил, что многие предложения учтены в проекте, в том числе и «чувствительные» вопросы. Самые актуальные из них он прокомментировал, фактически ответив на критику, высказывавшуюся в адрес проекта, в том числе со стороны депутатов, сенаторов, Общественной палаты и политических партий.
В качестве «требующей серьезного внимания» президент выделил статью, которая предоставляет полиции право беспрепятственного входа в любое помещение (она вызвала больше всего критических замечаний в Интернете). И отмел всю критику разом: «Эта норма действует уже много лет». Дмитрий Медведев пояснил, что речь идет об исключительных случаях, связанных со спасением людей или с задержанием преступников, и поручил «детально регламентировать порядок проникновения сотрудников полиции в жилое помещение».
«В целом считаю, что первый опыт общественного обсуждения законопроекта „О полиции“ был очень интересным и в целом положительным. Никого не должно смущать, что 99% отзывов были критические. А какие мы ждали: спасибо большое за то, что вы придумали закон „О полиции“», и как мы этому рады?» – заявил президент и поручил главе МВД Рашиду Нургалиеву за две недели доработать законопроект с учетом всех предложений граждан{127}.
7 февраля 2011 г. на совещании в Академии МВД Дмитрий Медведев объявил, что подписал Закон «О полиции». «Это долгожданное событие, и я всех присутствующих с этим поздравляю, желаю соответствовать тем требованиям, которые законом теперь устанавливаются», – заявил президент. И назвал главное новое требование – «закрепление партнерской модели взаимоотношений между полицией и обществом в нашей стране».
После этого Дмитрий Медведев разъяснил, как полицейские, руководствуясь в том числе и расширением полномочий, должны теперь улучшить свою работу. Первым делом президент поручил усилить противодействие терроризму. Затем потребовал от полицейских «жестко пресекать экстремистские выступления, попытки разжигания межнациональной и межрелигиозной вражды». Дальше последовало поручение усилить борьбу с организованной преступностью. «Почти невозможно в ряде случаев отличить, где заканчивается та или иная организованная преступная группировка и начинаются бизнес-сообщества или структуры власти. МВД должно вместе с другими правоохранительными структурами предупреждать эти вызовы», – жестко заявил Дмитрий Медведев.
Затем последовало поручение усилить борьбу с коррупцией – с учетом того, что «в этих коррупционных связях участвуют правоохранительные, контролирующие и иные структуры власти» с целью «задушить конкурентов, а зачастую захватить чужой бизнес». Наконец, президент поручил развивать единую информационно-телекоммуникационную систему и комплексную систему «Безопасный город» с использованием навигационно-мониторинговых систем{128}.
Подобную систему управления мобильными нарядами Дмитрию Медведеву вскоре продемонстрировали в УВД по Северному административному округу. Увиденное президенту понравилось. «Надо признаться, это выглядит солидно. Это уже не просто экран, который повесили для прихода начальника – показать, что сотрудники УВД имеют практику общения с компьютером. Нет, это реально работающая система: видно, как машины ездят, видно, как задания раздаются», – заявил он. А начальник УВД генерал-майор милиции Равиль Софьин пояснил, что именно камеры наблюдения позволили оперативно задержать убийц Егора Свиридова, произошедшее как раз на территории САО{129}.
Незадолго до визита в УВД по САО Дмитрию Медведеву демонстрировали станцию метро «Охотный Ряд», оборудованную новейшим комплексом безопасности: сканеры для людей, рентгеновский аппарат для багажа, система радиационного контроля и т.д.{130} Однако после того, как президент покинул станцию, использование техники прекратилось и она была частично демонтирована{131}.
Надо отметить, что такая же судьба постигла и системы безопасности, смонтированные на ж/д вокзалах: установили, подключили, лампочки мигают, рядом играют в игры на телефоне скучающие охранники или полицейские, и ничего. Видимость исполнения распоряжений.
Закон «О полиции» вступил в силу 1 марта 2011 г. В тот же день был обнародован пакет президентских указов, регламентировавших новую структуру центрального аппарата МВД, территориальных органов внутренних дел, перечень должностей высшего начальствующего состава, а также определяющих общие принципы внеочередной аттестации личного состава, которая должна была пройти до 1 июня 2011 г.
Во время аттестации планировалось широко использовать полиграфы (детекторы лжи), специально закупленные для этой цели. В ходе аттестации общую штатную численность сотрудников органов внутренних дел намечали сократить на 170 000 человек. На встрече с Р. Нургалиевым Дмитрий Медведев отметил, что предельная штатная численность была определена с учетом уже проведенных преобразований в ведомстве, сопровождавшихся сокращением штатов{132}.
22 марта Дмитрий Медведев внес в Госдуму законопроект «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации», дополнивший Закон «О полиции». Законопроект устанавливал размеры и порядок выплат денежного довольствия сотрудникам МВД в соответствии с решением президента об установлении с 2012 г. денежного довольствия лейтенанта полиции не ниже 33 000 руб., а с учетом дополнительных выплат – 45 000 руб. в месяц{133}.
Одновременно на расширенной коллегии МВД президент жестко раскритиковал работу ведомства. Около половины (45,4%) преступлений в 2010 г. остались нераскрытыми. «Почти на треть, по сравнению с 2009 г., снизилось количество раскрытых преступлений, совершенных организованными группами или сообществами, число преступлений экстремистской направленности увеличилось почти на 20%», – заметил он. Первоочередными задачами полицейского ведомства глава государства назвал «наступательную и бескомпромиссную» борьбу с преступностью и качественную аттестацию сотрудников, а также сообщил, что к увольнению представлены около 50 генералов.
Дмитрий Медведев сообщил, что 15 марта прошло первое заседание аттестационной комиссии, из 179 кандидатов на высшие руководящие должности ее успешно прошли 145 человек. «Однако я документы на них не подпишу, – предупредил он, – пока сам лично не рассмотрю эти предложения»{134}. А еще через неделю последовали увольнения тех, кто так и не смог стать полицейским. Дмитрий Медведев уволил разом два десятка генералов и полковников МВД, занимавших генеральские должности{135}.
На общем фоне мало кто заметил довольно символичный рекорд, который, тем не менее, разглядели в редакции журнала «Коммерсантъ Власть»: ужиматься МВД начало со штатной численности 1,4 млн человек. Символизм состоит не только в том, что почти таким же (1,67 млн человек) на тот момент было общее количество госслужащих в России, но и в том, что как раз такая же численность была у советского МВД периода его абсолютного расцвета и господства, пришедшегося на 1953 г. Но под управлением Лаврентия Берии МВД образца 1953 г. подмяло под себя практически все силовые и специальные ведомства страны, от разведки с контрразведкой и до служб, которые теперь называются ФСО и ФСИН. Собственно, на милицию приходилось менее 20% штата. Кроме того, это ведь было министерство страны, население которой почти в 1,5 раза превосходило современное российское. Соответственно, тогда 1 милиционер приходился чуть ли не на 1000 жителей СССР. А сейчас 1 полицейский приходится почти на 100 жителей России{136}.
Между тем члены Общественной палаты во исполнение февральской просьбы президента завершали экспертизу закона «О полиции» на предмет скрытой коррупционности (Минюст такой проверки не проводил, ибо ведомство проверяет лишь проекты, «разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти», а законопроект «О полиции» вносил президент), и 5 июля 2011 г. представили результаты своей работы Дмитрию Медведеву.
Всего эксперты совета выявили в законе 17 конкретных коррупциогенных норм. Больше всего оснований для коррупции правозащитники усмотрели в «чрезмерно нечетких формулировках» закона. Дмитрий Медведев высказался в том смысле, что «готов рассмотреть» обнаруженные экспертами недостатки{137}.
Детальная непрописанность, противоречивость отдельных положений закона о полиции наводит на еще один вывод: президент Медведев не сумел сформировать команду экспертов, которые бы оберегали от конфузов и несуразностей его начинания, проекты и его самого от неточностей, от разрыва между словом и делом. Президентская администрация таковой командой не стала.
Тем временем подошла к концу и переаттестация милиционеров в полицейских. Из 1 102 000 правоохранителей переаттестацию не прошли 227 000 человек. По словам главы администрации президента Сергея Нарышкина, из 340 генералов было уволено 143. Таким образом, непригодными к работе в полиции оказались 42% генералов, а в целом – 20,6% милиционеров (это весьма точно совпадает с утвержденным президентом планом по сокращению штата МВД на 20%){138}.
Одновременно с подведением итогов общественного обсуждения быть, или не быть милиционерам полицейскими Дмитрий Медведев создал первую в России самостоятельную следственную структуру – следственный комитет (СК) Российской Федерации, на базе следственного комитета при прокуратуре (СКП) РФ. По словам президента: «Органы следствия в рамках других федеральных ведомств, в том числе в рамках МВД, пока остаются самостоятельными. В дальнейшем могут быть приняты иные решения, включая передачу расследования всех дел в следственный комитет». В отличие от «материнского» ведомства (СКП), СК изначально подчинялся не генпрокурору, а непосредственно президенту России.
Официальный представитель Генпрокуратуры Марина Гриднева в ответ на просьбу прокомментировать выделение СКП из прокуратуры сказала, что решения президента России не обсуждаются и не комментируются – они исполняются{139}.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.