Сможем ли мы самоуправляться?

Сможем ли мы самоуправляться?

В России власть не избирают, ее передают, при этом создавая вид выборности.

Алексей Лысин

Мы привыкли к пирамиде исполнительной власти, где главное — безропотное подчинение. Как говорится, ты — начальник, я — дурак… Губернатор у нас много выше и важнее главы района или сельского поселения. Поэтому россиянам странно, что американцы считают главной местную власть. Избранный ими мэр или шериф для них важнее членов Конгресса и президента страны. И понятно почему — их деятельность на жизни людей сказывается меньше. И у шведов местное самоуправление сопоставимо по своему влиянию с государством.

А мы страна предельно разобщенная, атомизированная. По данным социологов 95 % россиян не хотят быть в ответе за происходящее в стране. Главная проблема местного самоуправления в России — наш холопский менталитет. Мы не хотим быть хозяевами не только своих городов и сел, но даже садоводств и многоквартирных домов. В ТСЖ для нас главное — найти кого-то, кто будет председательствовать. А наладить жесткий контроль финансов — увольте! Да и ТСЖ многие не хотят учреждать. По большому счету, нашим согражданам безразлично, кто — государственные чиновники или выборная местная власть — обеспечит им крышу над головой, порядок на улицах и колбасу в магазинах. Мы не хотим понимать, что назначенный «сверху» чиновник или, напротив, избранный «снизу» в корне различаются по своей мотивации и поведению.

Почему в Хельсинки расходы на жилье, отопление и техническое обслуживание домов ниже, чем в Петербурге? Почему там городских чиновников меньше, а порядка больше? Почему деньги городского бюджета не «пилят»? Потому что финны организацию местного хозяйства считают своим кровным делом, налоги для них — складчина. А раз складчина, то надо знать, на что они пошли. Любой желающий может получить информацию о том, сколько потрачено на новую больницу, сколько стоили кровати, простыни или умывальники. И даже если не все горожане будут копаться в смете, то всегда найдутся активисты и журналисты, которые это сделают и предадут огласке несуразности. Хорошо бы нам наконец-то понять, что развитые страны потому и развитые, что там граждане, лично участвуя в общественных делах, считают деньги не только в своем, но и в общем кармане.

А у нас со времен князей-варягов и татаро-монгольских ханов налоги воспринимаются как дань. Не наше дело, на что их хан (чиновник) тратит. Жителей не интересует городской бюджет и его исполнение. Впрочем, надо признать, что не каждый должен об этом печься. Идея самоуправления и состоит в том, что, во-первых, информация органов власти доступна всем гражданам, а во-вторых, люди избирают своих представителей-депутатов, обязанных оценивать работу чиновников по затратам и результатам. В-третьих, и это главное, граждане вправе на честных выборах решать, стоит ли им переизбирать пассивного депутата или проштрафившегося мэра. И такая система работает!

В США в каждом квартале жители создают комитеты, которые на добровольных началах отслеживают, как голосует их конгрессмен, какие поправки в законопроекты вносит, как исполняются бюджет города. В 1994 году я присутствовал на слушаниях по поводу строительства гостиничного комплекса в американском Портленде. Зал был полон. Представители профсоюза строителей, гильдии архитекторов, транспортников, активисты политических партий и местные жители хотели разобраться, не ущемит ли их интересы строительство нового жилого комплекса при въезде в город. Вел слушания чиновник с функциями судьи. Все знали: если муниципальные власти не учтут существенные замечания участников слушаний, то их решения будут оспорены в суде.

В 1990-е годы мы начали внедрять подобные слушания в России. Так, в 1992 году депутаты Ленсовета приняли первое в стране положение о бюджетном процессе, которое делало бюджет Санкт-Петербурга прозрачным. Худо-бедно, но горожане осваивали такое нововведение, как бюджетные слушания. В 1998–2003-х годах они уже проводились по всему северо-западу и оказывали влияние на то, какие суммы и на какие цели будут записаны в проекте бюджета. Но постепенно исполнительная власть и послушные законодательные собрания профанировали участие граждан и их объединений в принятии бюджета города и решении других важнейших проблем. Объявления о слушаниях в газетах часто публикуются, как того требует закон, но сами они проводятся сугубо формально или вовсе не проводятся.

Можно долго сетовать на пассивность людей на бюджетных и иных слушаниях, но пока не будут изменены наша сверхцентрализованная бюджетная и налоговая системы, пока не будет должных стимулов к развитию федерализма и местного самоуправления, все эти призывы — мертвому припарка. Действительно, сегодня федерация в России сохранилась лишь в официальном названии государства. При реальном федерализме регионы имеют средства и полномочия для решения своих проблем и на равных договариваются с центром, а не «берут под козырек» и не выпрашивают субсидии. Если в стране нет четких правил по разделению поступлений от налогов в федеральный, региональные и местные бюджеты, то господствует «ручное управление», а точнее — произвол.

Мировой опыт показывает, что экономическое неравенство регионов и местных сообществ не удается выровнять подачками центра. Отстающие в развитии субъекты быстро проедают дотации и продолжат стоять с протянутой рукой. Нужны жесткие бюджетные ограничения и стимулы. Если власти не способны создать условия для развития бизнеса в данном регионе и обеспечить приличный уровень жизни, то его население живет в нищете или пусть переизбирает плохую власть.

Пока же центральное российское правительство перераспределяет по стране нефтяные доходы. Кому-то на хлеб не хватает, а кому-то дом в Англии не обременителен. Зато в стране — политическая стабильность. Ресурсы для такой тупиковой стабильности у нас еще есть. Некоторые страны так живут десятилетиями. Но когда цены на нефть падают, такая стабильность сливается в Лету. А это предвестие смуты. Можно ли ее избежать? Можно, если уже сейчас передать полномочия и ресурсы на уровень регионов и местных сообществ, оставив за центром только оборону и внешнюю политику. Можно, если в представлении широких масс произойдет, наконец, революция в отношении к власти. Когда придет понимание того, что это не Богом данная, не силой захваченная власть, а нами избранная, нам подотчетная, нами контролируемая и нами меняемая команда депутатов и служащих нам чиновников!

Россия слишком большая страна, чтобы ей эффективно управлять в ручном режиме посредством бюрократической вертикали. Переход к государству, где органы власти контролируются снизу, неизбежен, как бы этому ни противилась нынешняя политическая элита. Конечно, при этом возникнут специфические проблемы, будут и удельные княжества, и засилье популистов. Любые реформы таят угрозы, но честные выборы — хороший учитель. Люди быстро устают от популистов, во власть приходят ответственные лица. Особенно если их работу реально контролируют население и местные парламенты. Такова историческая тенденция. Стоит ли ей сопротивляться?

С бюджетами органов местного самоуправления ситуация еще хуже, чем с бюджетами регионов. На реализацию местных проектов у них есть три источника: местные налоги, дотации из бюджетов более высоких уровней и банковские кредиты. Нигде в мире муниципалы своими собственными средствами не обеспечены, везде их дотируют. Чем больше удается собрать местных налогов, тем самостоятельнее местное самоуправление. В развитых странах местные налоги обеспечивают около 40 % потребностей муниципалитета, остальное — за счет государственных дотаций и кредитов. А в России — 4 и 96 %, соответственно. О какой самостоятельности местного самоуправления может идти речь?

Нужно менять пропорции налогообложения и бюджетной системы, а также наши порядки. При этом не изобретать велосипед, а копировать полезные институты развитых стран, переводить их законы на русский язык и изучать, как и стимулы к применению этих законов на практике, в том числе в работе органов местного самоуправления. Взять хотя бы полицию. В Грузии при реформировании полиции в основу положили американское законодательство и правоприменение, добились, чтобы закон работал. Сегодня грузинской полиции доверяет 86 % населения — больше, чем в Европе.

В начале 1990-х годов российские реформаторы понимали, что возрождение в России местного самоуправления — залог развития демократии. Был шанс устранить историческую несправедливость. Ведь в России, как в Европе, в средневековых городах были народные вече. Наибольшего расцвета самоуправление достигло в Великом Новгороде и Пскове, где жители избирали должностных лиц, а основные вопросы жизни решало вече. Иван Грозный, стремясь к абсолютной власти, утопил Великий Новгород в крови, ликвидировал его самоуправление. В России на века утвердилось самодержавие — и в жизни, и в архаичной народной культуре.

В Конституции 1993 года записали, что органы местного самоуправления не есть органы государства, они обеспечивают самостоятельное решение населением местных вопросов, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы МСУ формируют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, охраняют общественный порядок. Всё, как в Швеции.

В 1998 году Россия ратифицировала Европейскую хартию «О местном самоуправлении», принятую Советом Европы в 1985 году. Эта хартия является международным договором и имеет приоритет над внутренними российскими законами. Она декларирует самостоятельность органов МСУ в реализации собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. Любой административный контроль над органами МСУ возможен только в формах и случаях, предусмотренных Конституцией или законом, и только для обеспечения законности и конституционных принципов.

В 2003 году Госдума приняла Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, в котором есть и положительные, и отрицательные моменты, но на практике реализовалась только идеология огосударствления органов МСУ. Сегодня городские бюджеты — преимущественно бюджеты «исполнения государственных полномочий». Местные власти отвечают и за гражданскую оборону, и за защиту населения в чрезвычайных ситуациях, и за профилактику терроризма… Количество переданных федеральных полномочий растет, а доля субсидий на эти цели в местных бюджетах сокращается.

Тезис «мэр (депутат) — слуга народа» воспринимается россиянами с сарказмом. Это не соответствует нашему личному опыту. Для нас глава местного сообщества и даже председатель ТСЖ или дачного товарищества — всегда начальник. Его статус сильно отличается от статуса человека, которого мы наняли для определенной работы. Работника мы вправе выгнать, если он плохо работает или замечен в воровстве. Он, правда, может подать на нас в суд, но если основания для разрыва договора нами правильно зафиксированы, то шансы выиграть у него минимальны. Напротив, избранный глава, депутат, председатель ТСЖ (должностное лицо) ощущает себя капитаном корабля или, как минимум, старшим помощником капитана. Мы для него бесправные матросы. Должностное лицо верит, что он хозяин положения на весь срок своих полномочий и что ему ничего не угрожает. На следующих выборах можно подтасовать бюллетени или использовать свой административный ресурс.

Должностные лица всячески блокируют контроль над закупками, даже если право граждан на доступ к информации гарантировано законом. Будете угрожать судом — ответят: «Судитесь, посмотрим, сколько вы потратите на адвоката, а судье мы, в крайнем случае, посоветуем». В любых ситуациях, где должностное лицо может тормознуть реализацию интересов граждан, это делается с целью получить откат или иной выигрыш (например заставить построить водопровод для «своих»).

* * *

Есть разительное отличие в понимании налогов у европейцев и россиян. Для шведов или финнов — это деньги, собираемые в складчину на общие цели и интересы, говоря по фене — общак. А для россиян налоги — дань ненавистному государству. Совсем как дань хану в средние века. Мы воспринимаем государство как завоевателей, а себя как побежденных. Чиновники — конвой, мы — лагерники.

Если казна, бюджет — складчина, то уклоняющийся от взносов — лицо осуждаемое. А если налог — дань, то сумевший ее избежать — молодец. И нам неинтересно, что делают власти с собранными с нас налогами: «Заплати и спи спокойно!». Вы видели где-нибудь в России демонстрации протеста по фактам «распила» бюджетных средств? Я — нет.

Россияне, как правило, воспринимают любые услуги, оплачиваемые из бюджета (обучение в школах или помощь врача) как бесплатные. Мысль, что казна государства наполняется нашими налогами, с трудом укладывается в головах. Сосед по купе твердил: «Здравоохранение должно быть бесплатным». Отвечаю: «Врачам надо платить, больницы содержать. Вы уверены, что собранные налоги, пока они дойдут до врачей, не будут распилены чиновниками? — Не уверен, но я против оплаты напрямую, все равно налоги с меня возьмут, а за визит к врачу еще придется платить». Об эффективной системе медицинского страхования, как в Швейцарии, он даже не мечтал.

Мы не прочь платить меньше за коммунальные услуги. Но у нас нет никакого желания участвовать в собраниях ТСЖ или садоводства, тем более разбираться в их финансовых документах. Мы считаем, что председатель по определению — жулик и наживается на нас. На чем зиждется такая уверенность? На сознании, что если бы мы были на его месте, то тоже запустили бы руку в общий карман. Наладить систему контроля не хотим или не умеем. Мы вообще не склонны к самоорганизации, к народоправству, нам подавай вождя, которому мы будем слепо верить, а контролировать его — не в наших традициях. Мы плохо представляем себе, что такое разделение властей и как ветви власти могут ограничивать аппетиты друг друга. Для основной массы населения армейское единоначалие, военно-бюрократическая вертикаль — привычная и единственно приемлемая система власти.

* * *

Какими нормами закона, опираясь на какую гражданскую активность, можно превратить господ-чиновников в слуг народа? Просто честных выборов, политической конкуренции и свободы СМИ, даже когда этого удастся добиться, — недостаточно. Помешает пассивность, холопство, индивидуализм, культура вождизма и рентоориентированное наше бытие. Конечно, во многих случаях ключевым моментом является независимый и справедливый суд, которого, увы, в России нет. Но это не значит, что не следует рассматривать проблему местной власти под углом зрения «кто кому служит и как это изменить».

Как преодолеть пассивность россиян? Можно ли принуждать людей жить по-человечески? Наверное, можно. Мы же принуждаем вора не воровать, а прохожих не мусорить. А разве нежелание обустраивать свой город, избирать для этого достойных представителей не есть особого вида правонарушение? Ведь не случайно в Бразилии и Австралии штрафуют за неучастие в выборах. А если пойти дальше и оставлять жителей дома без лифта, если не удается собрать их на общее собрание ТСЖ, чтобы заслушать отчет правления и принять смету на будущий год? Ведь в смете прописаны все расходы, в том числе на лифт. И если смета не утверждена, то нельзя расходовать деньги — поднимайтесь пешком. А если председатель ТСЖ без сметы включит лифт, ему лично — огромный штраф. Оставшись без лифта, жители дома быстро вспомнят о своем долге. Получается, что для наведения порядка, прекращения разворовывания общественных средств и пробуждения ответственности граждан уместно поступать, как в США: нет утвержденного бюджета любого уровня — нет финансирования, не выплачивается зарплата бюджетникам, не работают общественные службы и т. п.

Разумеется, главный институт — честные конкурентные выборы, в которых предусмотрен заявительный порядок регистрации кандидатов без какого-либо «фильтра», то есть на основе заверенного нотариусом списка подписей или внесенного кандидатом залога. Нужен эффективный судебный контроль над законностью выборов, разделение властей даже на местном уровне и все известные формы парламентского контроля. Эти институты знают все, другое дело, что у нас они отсутствуют.

Но есть и иные способы превращения господ в слуг, особенно эффективные в период между выборами. Необходимо принять законы, которые реально гарантировали бы доступ граждан к документам органов власти. На эту тему есть прекрасная монография Ольги Афанасьевой[10]. Есть и пример Эстонии, где любой гражданин за 2 евро получает в интернете полный финансовый отчет любого юридического лица! Причем эти отчеты сдаются в налоговую инспекцию только в электронном виде, умная программа не принимает те, в которых цифры не сходятся. Открыты расходы всех органов власти. Попробуйте, скройте в этих условиях откаты. А какой открывается простор для журналистов и адвокатов, защищающих общественные интересы!

Другой институт — информанты, отыскивающие случаи нарушения законов и воровства чиновников и бизнесменов и получающие за свои находки премии. В США информанты сообщают органам власти о нарушениях не столько из-за стимулов (вознаграждение составляет 10–30 % наложенного по итогам расследования штрафа), сколько исходя из понимания справедливости честной конкуренции между людьми. Дети со школьных лет не дают списывать, об использовании шпаргалок сообщают учителю. «Списывать нехорошо, это обман, а обман должен быть наказан». Все американское общество построено на конкуренции, в которой выигрывает лучший. «Если я не буду сообщать о списывающем товарище, то он обойдет меня по набранным баллам, попадет в университет, займет не принадлежащее ему место в социальной иерархии» — от этого будет страдать дело, государство, общество, а стало быть, и отдельные граждане.

Поэтому любой нарушающий законы и правила воспринимается как покушающийся на устои, сообщить о нем избранным народом властям — дело высокоморальное. В целом страна имеет гораздо более высокую нравственность, чем имел СССР, да и нынешняя Россия. В России каждый в отдельности выступает против доносов, но общество в целом аморально[11].

Есть еще один способ, о котором я уже писал, — групповые (массовые) иски[12] в защиту неопределенного круга лиц или общественных интересов. Он прочно утвердился во многих странах, прежде всего в странах с английской правовой традицией, а также в Китае и Бразилии. Такие иски хорошо работают в случаях, когда права и интересы граждан нарушены, а обращаться в суд экономически невыгодно. Если житель многоквартирного дома столкнется с жульничеством управляющей компании, он вправе самостоятельно, без общего собрания, подать иск в защиту всех жильцов дома. В случае выигрыша в Канаде он получит немалый бонус — 8 % от установленного общего ущерба.

Во всех перечисленных способах утверждения на нашей земле верховенства права предлагается опора на неравнодушных людей, которых полезно материально вознаграждать за защиту общественных интересов. Может быть, пассивные соседи позавидуют и последуют их примеру? И, как знать, может, постепенно и россиянам удастся перейти от подданнической холопской культуры к культуре гражданского участия?

Данный текст является ознакомительным фрагментом.